行政務民營化
題：行政務民營化─理論現況
壹前言
行政務民營化說年來世界國重點政策身為球村員台灣當然防止著這個趨勢前進新政府更積極推行政府改造運動透過民間相互合作關係並調整政府原來角色位期型塑出美政府非昔日干預政府然關於行政務民營化概念行政法學界領域內處於發展中階段文目係探討現國學界關於民營化相關問題後並介紹年來實施民營化現況
貳民營化意涵相關問題
民營化意義
民營化底指為為相當模糊概念存相當解釋空間事實民營化涉意涵範圍並還沒具體識為確定法律概念目前國行政法學界對民營化概念法致分為狹義廣義兩種法採狹義見解學者[1]認為「民營化」概念應從「公營事業移轉『民營』條例」中來理解從條例第6條規定[2]歸納出「民營化」僅指將屬於公部門財產移轉給私部門藉達公部門公務移轉給私部門目標方面採廣義見解學者[3]則認為「民營化」實已跳脫出公營事業釋股狹隘概念應指切私私部門參與履行行政務現象換言從國家角度觀民營化係指國家利透過民間私資源達成行政務現象文相關問題探討均採廣義見解作為基礎展開併敘明
二民營化類型
國學者民營化類型區分均引德國學說類型雖差異[4]實質異分類學者許宗力見解為民間參與履行行政務程度區分為[5]：
〔〕實質民營化：稱作務民營化指某特定行政事務國家屬性雖然變國家身履行該務轉私負責提供進步說明實質民營化未解國家務性質國家對私提供負定監督責外實質民營化情形國家將承擔務轉私提供並非「委託」方式「移轉」給私執行國家私間並會存「委託」「移轉」法律行為國家係居於幕後私則名義為計算獨立經營與國家務相當業務實際例子開放民營加油站民營電信等
〔二〕功民營化：指國家務屬性舊維持變國家沒放棄身應執行責務執行階段中國家會假私力量來完成務簡單講國家私時處於合作模式於功民營化擁特徵國家私間通常會存委託類似契約關係功民營化身區分三種情形：
1行政助手：為典型功民營化態樣種情形國家親名義執行行政務私受國家監督指揮從事較技術支援性工作常見例子違規車輛拖吊通常係交通警察負責執行民間拖吊業者則受警察指揮監督
2行政委託：行政委託概念廣狹區別狹義概念係指國家委託私名義行公權力國行政程序法第16條第1項規定「行政機關法規將權限局部委託民間團體個辦理」情形意義行政委託述行政助手差異為該行政委託私名義行公權力居於行政機關位〔行政程序法第2條第3項參〕相反行政助手名義執行務民存法律關係實際例子受政府委託辦理汽車監理檢驗民間業者名義對檢驗合格者簽證海基會受國家委託處理兩岸民來關業務等廣義行政委託則涵蓋狹義範圍加涉公權力行委託包括內例委託民間經營公立醫院養老院等
3專家參與：指國家將特定事務全權委託民間專家獨立執行後根據民間專家決定國家名義作成後決定於須注意專家參與係界於行政助手與行政委託間類型民間專家雖獨立作決定並當然拘束國家終決定國家採納意見例根據商品檢驗法第4條消費者保護法第35條規定機關均委託關業務私機構代為實施檢驗惟受託機構名義獨立對外作成決定作檢驗報告單單供機關作成決定參考資料已[6]
三民營化目
簡單說為推行民營化實益為？根國際早提出民營化政策始於英國1979年柴契爾夫接首相後為解決國家財政困境便積極推動公營企業民營化為節省公帑方面確收立竿見影效進民營化這股風吹世界國體民營化政策推動考量[7]：
〔〕化經濟考量：透過行政務民營化活絡市場經濟壓縮公部門空間減少政治對於貨品服務供需良影響
〔二〕財政考量：述民營化推動起於財政問題論私參與國家公建設國家務功民營化方式民間辦理均對國家財政支出舒緩效
〔三〕專業考量：現講求專業分工趨勢反應於政府機關內例環境行政等行政機關於專業知識判斷確力未逮藉民營化引進較專業私來參與國家務執行
〔四〕效率考量：民營化過程通常會法規放寬解制等措施藉減輕國家負擔加速行政程序解決執行成效彰問題例經部份功民營化私公部門合作引進钱效益觀念提高工作效率
四民營化限制
雖然民營化係股抵擋趨勢否國家行政務均無限綱交私處理者說部份行政務劃分給國家單獨行無從開放委私經營〔學說稱為國家保存〕果將問題層次拉高來為民營化少帶利潤極化觀點否國家務目均利益為考量點明顯民營化於須退讓限制學者[8]從憲法原則間接導出結論析述
首先關於民原則民原則強調國家權利行必須回歸民意作為正當基礎這切須定制度與組織條件為基礎尤須國家導並公開公正進行選舉制度與行動力國家機關始完成這似間接導出民營化應限制空間次於法治國原則旨求國家行為種類與行方式須定紀律制式化雖未直接提出行政務民營化限制無指引出國家務領域執行體制求
次為憲法第1條民生福利國原則民生福利國原則將傳統國家須維持國家安與公秩序務擴張社會福利服務等給付行政範疇於強調社會正義並單純市場經濟法則民營化結果假设係完全市場供需法則決定公服務品質時則民營化牴觸民生福利國原則嫌疑為調社會正義市場經濟必定對民營化限制
循面思考脈絡然民營化應該限制限制範圍應該個問題否某特定務專屬國家親執行？稱為國家保存事項學者許宗力於提供判斷標準供參考氏認為組成行政立法司法等機關國家組織事項為典型國家保存事項國家保存事項導源於國家武力獨占據物理強制力為後盾國家務皆屬國家保存事項例軍事警察司法課稅刑罰與強制執行過注意國家保存僅禁止實質民營化情形果於功民營化國家負執行責過程中助私力量時則禁止範圍外從方來固然軍事警察司法屬於國家保存事項進步劃分細緻觀察切割出非物理強制力行部份時實質民營化方式交私處理[9]
參後民營化問題
從前面探討知道論實質民營化抑功民營化情況國家務屬性並沒改變相反國家適度制行為配套措施然必基於這種後民營化階段產生制義務學界約略將分類幾種[10]：
給付中斷擔保義務
於實質民營化情形國家擔保社會眾關於民生公服務提供中斷於涉高度民生必須公服務例水電瓦斯等國家應擔保該給付中斷
二維持促進競爭擔保義務
具代性選擇性公服務應確保該服務範圍內家私業者時經營蓋透過市場機制經競爭後服務品質與價格會改善趨勢對社會眾言當然利
三持續性合理價格與定給付品質擔保義務
於具壟斷性公服務例通車台灣高鐵台北捷運於市場並無等值服務供消費者抉擇時國家對該服務價格品質建設與維修標準制綜合種素適當於公眾利益私業者利益取衡點
四員工安置擔保義務
於受託私業者經營個公設施情形時對現存員工保障國家應負起責方式當然包括國家受託間約定受託繼續對員工顧義務
五權保障義務與國家賠償責承擔：
民營化項目涉公權力行場合中假设屬行政助手專家參與類型為係國家名義對外第三行公權力第三權益受損行政助手專家參與違法致時國家當應付賠償責假设屬狹義行政委託情形則國家賠償法第4條第1項規定知道受託行公權力時視委託機關公務員國家舊負損害賠償責公設施委託民間經營涉公權力行時為該設施國家設置假设該設置欠缺致民生命身體財產受損害時國家應負賠償責
肆目前現況
國行政務民營化推動早見於民國42年當時制定「公營事業移轉民營條例」出售公營事業股權方法實踐民營化政策78年時成立「行政院公營事業民營化推動專案組」專責推動公營事業民營化現更名為「行政院公營事業民營化推動委員會」並行政院經建會為幕僚單位專責協助公營事業民營化推動民營化後剩餘公股監督理
民營化實際案例舉文教類[11]交通類[12]環保類[13]衛生類[14]見蹤跡期受矚目台灣高鐵案台灣高速鐵路僅為重公建設世界規模經費BOT〔BuildOperateTransfer〕案出發點充分利民間資源效紓解國家財政負擔解決過重工程建設政府導規劃承包施工經營效率產生諸缺失等問題種種凸顯民營化優點
個注目焦點係公營事業民營化國公營事業於受事採購會計審計預算等層層法令束縛經營相較私公司普遍缺乏彈性與效率政府逐年漸進方式釋出公營事業持股數例94年交通部釋出部份中華電信持股公股率降50％中華電信正式完成民營化截目前為止國內還存14家未民營化公營事業例台電中油台糖台水公司等[15]
實際執行民營化政策時卻許問題解決過中華電信民營化過程中斷爭議產生諸交通部釋股過程批為賤賣國產員工民營化壓力導致走絕路更常見為公營事業員工罷工方法達成反民營化訴求還國特殊政治環境等相關問題凸顯出現行民營化政策困境
伍結論
綜討論知道行政務民營化實為抵擋趨勢政府民間關係過般刀切割分離開來相反政府民間更應互相合作完成行政務履行過誠述後民營化相關問題更政府面對全新挑戰政府更應轉換角色執行者變換為擔保監督者藉民間達雙贏目標
參考書目
許宗力論行政務民營化收錄於當代公法新論〔中〕翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集元出版2002年7月
二黃錦堂行政務民營化研究收錄於公法學與政治理論吳庚法官榮退論文集元出版2004年10月
三林明鏘公營事業民營化合憲性問題月旦法學雜誌第3期1996年8月
四陳愛娥公營事業民營化合法性與合理性月旦法學雜誌第36期1998年5月
五林昱梅警察務民營化理論初探月旦法學雜誌第102期2003年11月
[1]陳愛娥公營事業民營化合法性與合理性月旦法學雜誌第36期1998年5月頁42
[2]第6條規定謂『公營事業移轉民營事業機關採方式辦理：出售股份二標售資產三資產作價與民合資成立民營公司四公司合併存續事業屬民營公司五辦理現金增資』
[3]許宗力論行政務民營化收錄於當代公法新論〔中〕翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集元出版2002年7月頁582
[4]分為組織民營化財產民營化實質民營化功民營化四種二分法組織民營化實質民營化
[5]許宗力前揭註文〔註3〕頁585589
[6]學者林昱梅將類型稱作獨立行政助手見氏著警察務民營化理論初探月旦法學雜誌第102期2003年11月頁5859
[7]林昱梅前註文頁6061
[8]黃錦堂行政務民營化研究收錄於公法學與政治理論吳庚法官榮退論文集元出版2004年10月頁492493林明鏘公營事業民營化合憲性問題月旦法學雜誌第3期1996年8月頁7880實學者許宗力憲法原則來探討民營化界限過結論認為憲法原則無法導出事項為國會保存推論過程中認為民營化應限制意涵
[9]許宗力前揭註文〔註3〕頁595596
[10]許宗力前揭註文〔註3〕頁606609
[11] 例台南市運動場〔棒球場游泳池〕委託民間經營台北市228紀念館委託民間辦理
[12] 例台北縣土城市立體停車場委託民間經營
[13] 例台中市垃圾清運委託民間辦理
[14] 例台北市立萬芳醫院台南市立醫院均委託民間經營
[15] 參考行政院經濟建設委員會資料網址：查訪日期民國95年12月24日
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題：行政務民營化─理論現況
壹前言
行政務民營化說年來世界國重點政策身為球村員台灣當然防止著這個趨勢前進新政府更積極推行政府改造運動透過民間相互合作關係並調整政府原來角色位期型塑出美政府非昔日干預政府然關於行政務民營化概念行政法學界領域內處於發展中階段文目係探討現國學界關於民營化相關問題後並介紹年來實施民營化現況
貳民營化意涵相關問題
民營化意義
民營化底指為為相當模糊概念存相當解釋空間事實民營化涉意涵範圍並還沒具體識為確定法律概念目前國行政法學界對民營化概念法致分為狹義廣義兩種法採狹義見解學者[1]認為「民營化」概念應從「公營事業移轉『民營』條例」中來理解從條例第6條規定[2]歸納出「民營化」僅指將屬於公部門財產移轉給私部門藉達公部門公務移轉給私部門目標方面採廣義見解學者[3]則認為「民營化」實已跳脫出公營事業釋股狹隘概念應指切私私部門參與履行行政務現象換言從國家角度觀民營化係指國家利透過民間私資源達成行政務現象文相關問題探討均採廣義見解作為基礎展開併敘明
二民營化類型
國學者民營化類型區分均引德國學說類型雖差異[4]實質異分類學者許宗力見解為民間參與履行行政務程度區分為[5]：
〔〕實質民營化：稱作務民營化指某特定行政事務國家屬性雖然變國家身履行該務轉私負責提供進步說明實質民營化未解國家務性質國家對私提供負定監督責外實質民營化情形國家將承擔務轉私提供並非「委託」方式「移轉」給私執行國家私間並會存「委託」「移轉」法律行為國家係居於幕後私則名義為計算獨立經營與國家務相當業務實際例子開放民營加油站民營電信等
〔二〕功民營化：指國家務屬性舊維持變國家沒放棄身應執行責務執行階段中國家會假私力量來完成務簡單講國家私時處於合作模式於功民營化擁特徵國家私間通常會存委託類似契約關係功民營化身區分三種情形：
1行政助手：為典型功民營化態樣種情形國家親名義執行行政務私受國家監督指揮從事較技術支援性工作常見例子違規車輛拖吊通常係交通警察負責執行民間拖吊業者則受警察指揮監督
2行政委託：行政委託概念廣狹區別狹義概念係指國家委託私名義行公權力國行政程序法第16條第1項規定「行政機關法規將權限局部委託民間團體個辦理」情形意義行政委託述行政助手差異為該行政委託私名義行公權力居於行政機關位〔行政程序法第2條第3項參〕相反行政助手名義執行務民存法律關係實際例子受政府委託辦理汽車監理檢驗民間業者名義對檢驗合格者簽證海基會受國家委託處理兩岸民來關業務等廣義行政委託則涵蓋狹義範圍加涉公權力行委託包括內例委託民間經營公立醫院養老院等
3專家參與：指國家將特定事務全權委託民間專家獨立執行後根據民間專家決定國家名義作成後決定於須注意專家參與係界於行政助手與行政委託間類型民間專家雖獨立作決定並當然拘束國家終決定國家採納意見例根據商品檢驗法第4條消費者保護法第35條規定機關均委託關業務私機構代為實施檢驗惟受託機構名義獨立對外作成決定作檢驗報告單單供機關作成決定參考資料已[6]
三民營化目
簡單說為推行民營化實益為？根國際早提出民營化政策始於英國1979年柴契爾夫接首相後為解決國家財政困境便積極推動公營企業民營化為節省公帑方面確收立竿見影效進民營化這股風吹世界國體民營化政策推動考量[7]：
〔〕化經濟考量：透過行政務民營化活絡市場經濟壓縮公部門空間減少政治對於貨品服務供需良影響
〔二〕財政考量：述民營化推動起於財政問題論私參與國家公建設國家務功民營化方式民間辦理均對國家財政支出舒緩效
〔三〕專業考量：現講求專業分工趨勢反應於政府機關內例環境行政等行政機關於專業知識判斷確力未逮藉民營化引進較專業私來參與國家務執行
〔四〕效率考量：民營化過程通常會法規放寬解制等措施藉減輕國家負擔加速行政程序解決執行成效彰問題例經部份功民營化私公部門合作引進钱效益觀念提高工作效率
四民營化限制
雖然民營化係股抵擋趨勢否國家行政務均無限綱交私處理者說部份行政務劃分給國家單獨行無從開放委私經營〔學說稱為國家保存〕果將問題層次拉高來為民營化少帶利潤極化觀點否國家務目均利益為考量點明顯民營化於須退讓限制學者[8]從憲法原則間接導出結論析述
首先關於民原則民原則強調國家權利行必須回歸民意作為正當基礎這切須定制度與組織條件為基礎尤須國家導並公開公正進行選舉制度與行動力國家機關始完成這似間接導出民營化應限制空間次於法治國原則旨求國家行為種類與行方式須定紀律制式化雖未直接提出行政務民營化限制無指引出國家務領域執行體制求
次為憲法第1條民生福利國原則民生福利國原則將傳統國家須維持國家安與公秩序務擴張社會福利服務等給付行政範疇於強調社會正義並單純市場經濟法則民營化結果假设係完全市場供需法則決定公服務品質時則民營化牴觸民生福利國原則嫌疑為調社會正義市場經濟必定對民營化限制
循面思考脈絡然民營化應該限制限制範圍應該個問題否某特定務專屬國家親執行？稱為國家保存事項學者許宗力於提供判斷標準供參考氏認為組成行政立法司法等機關國家組織事項為典型國家保存事項國家保存事項導源於國家武力獨占據物理強制力為後盾國家務皆屬國家保存事項例軍事警察司法課稅刑罰與強制執行過注意國家保存僅禁止實質民營化情形果於功民營化國家負執行責過程中助私力量時則禁止範圍外從方來固然軍事警察司法屬於國家保存事項進步劃分細緻觀察切割出非物理強制力行部份時實質民營化方式交私處理[9]
參後民營化問題
從前面探討知道論實質民營化抑功民營化情況國家務屬性並沒改變相反國家適度制行為配套措施然必基於這種後民營化階段產生制義務學界約略將分類幾種[10]：
給付中斷擔保義務
於實質民營化情形國家擔保社會眾關於民生公服務提供中斷於涉高度民生必須公服務例水電瓦斯等國家應擔保該給付中斷
二維持促進競爭擔保義務
具代性選擇性公服務應確保該服務範圍內家私業者時經營蓋透過市場機制經競爭後服務品質與價格會改善趨勢對社會眾言當然利
三持續性合理價格與定給付品質擔保義務
於具壟斷性公服務例通車台灣高鐵台北捷運於市場並無等值服務供消費者抉擇時國家對該服務價格品質建設與維修標準制綜合種素適當於公眾利益私業者利益取衡點
四員工安置擔保義務
於受託私業者經營個公設施情形時對現存員工保障國家應負起責方式當然包括國家受託間約定受託繼續對員工顧義務
五權保障義務與國家賠償責承擔：
民營化項目涉公權力行場合中假设屬行政助手專家參與類型為係國家名義對外第三行公權力第三權益受損行政助手專家參與違法致時國家當應付賠償責假设屬狹義行政委託情形則國家賠償法第4條第1項規定知道受託行公權力時視委託機關公務員國家舊負損害賠償責公設施委託民間經營涉公權力行時為該設施國家設置假设該設置欠缺致民生命身體財產受損害時國家應負賠償責
肆目前現況
國行政務民營化推動早見於民國42年當時制定「公營事業移轉民營條例」出售公營事業股權方法實踐民營化政策78年時成立「行政院公營事業民營化推動專案組」專責推動公營事業民營化現更名為「行政院公營事業民營化推動委員會」並行政院經建會為幕僚單位專責協助公營事業民營化推動民營化後剩餘公股監督理
民營化實際案例舉文教類[11]交通類[12]環保類[13]衛生類[14]見蹤跡期受矚目台灣高鐵案台灣高速鐵路僅為重公建設世界規模經費BOT〔BuildOperateTransfer〕案出發點充分利民間資源效紓解國家財政負擔解決過重工程建設政府導規劃承包施工經營效率產生諸缺失等問題種種凸顯民營化優點
個注目焦點係公營事業民營化國公營事業於受事採購會計審計預算等層層法令束縛經營相較私公司普遍缺乏彈性與效率政府逐年漸進方式釋出公營事業持股數例94年交通部釋出部份中華電信持股公股率降50％中華電信正式完成民營化截目前為止國內還存14家未民營化公營事業例台電中油台糖台水公司等[15]
實際執行民營化政策時卻許問題解決過中華電信民營化過程中斷爭議產生諸交通部釋股過程批為賤賣國產員工民營化壓力導致走絕路更常見為公營事業員工罷工方法達成反民營化訴求還國特殊政治環境等相關問題凸顯出現行民營化政策困境
伍結論
綜討論知道行政務民營化實為抵擋趨勢政府民間關係過般刀切割分離開來相反政府民間更應互相合作完成行政務履行過誠述後民營化相關問題更政府面對全新挑戰政府更應轉換角色執行者變換為擔保監督者藉民間達雙贏目標
參考書目
許宗力論行政務民營化收錄於當代公法新論〔中〕翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集元出版2002年7月
二黃錦堂行政務民營化研究收錄於公法學與政治理論吳庚法官榮退論文集元出版2004年10月
三林明鏘公營事業民營化合憲性問題月旦法學雜誌第3期1996年8月
四陳愛娥公營事業民營化合法性與合理性月旦法學雜誌第36期1998年5月
五林昱梅警察務民營化理論初探月旦法學雜誌第102期2003年11月
[1]陳愛娥公營事業民營化合法性與合理性月旦法學雜誌第36期1998年5月頁42
[2]第6條規定謂『公營事業移轉民營事業機關採方式辦理：出售股份二標售資產三資產作價與民合資成立民營公司四公司合併存續事業屬民營公司五辦理現金增資』
[3]許宗力論行政務民營化收錄於當代公法新論〔中〕翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集元出版2002年7月頁582
[4]分為組織民營化財產民營化實質民營化功民營化四種二分法組織民營化實質民營化
[5]許宗力前揭註文〔註3〕頁585589
[6]學者林昱梅將類型稱作獨立行政助手見氏著警察務民營化理論初探月旦法學雜誌第102期2003年11月頁5859
[7]林昱梅前註文頁6061
[8]黃錦堂行政務民營化研究收錄於公法學與政治理論吳庚法官榮退論文集元出版2004年10月頁492493林明鏘公營事業民營化合憲性問題月旦法學雜誌第3期1996年8月頁7880實學者許宗力憲法原則來探討民營化界限過結論認為憲法原則無法導出事項為國會保存推論過程中認為民營化應限制意涵
[9]許宗力前揭註文〔註3〕頁595596
[10]許宗力前揭註文〔註3〕頁606609
[11] 例台南市運動場〔棒球場游泳池〕委託民間經營台北市228紀念館委託民間辦理
[12] 例台北縣土城市立體停車場委託民間經營
[13] 例台中市垃圾清運委託民間辦理
[14] 例台北市立萬芳醫院台南市立醫院均委託民間經營
[15] 參考行政院經濟建設委員會資料網址：查訪日期民國95年12月24日
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