欠发达区县乡财政运行困境解决策—调研报告
欠发达区县乡财政运行困境解决策
县乡财政国财政体系中基层财政城镇农村政权济建设重组成部分年着国县域济断发展国县乡财政逐步壮收支矛盾结构明显改善农村城镇济社会发展国家财政总体建设国县乡政权建设发挥重作着农村税费改革步伐加快县乡特欠发达区县乡财政运行出现困难问题吃饭财政负债财政成普遍县乡财政形态亟引起级委政府相关部门高度重视加快予解决
突出问题
1财政基础弱财政收入规模国济欠发达区域面积县（市区）拥量财政收入亿元县（市区）数量少2004年数例国2865县（市区）东中西部区分占313237财政收入亿元县（市区）中东中西部区分占总数473122二财政收入结构差东中西部区济结构导致财政收入结构差异东部区二三产业发达县乡财政收入增值税营业税税欠发达中西部区县乡财政收入增值税营业税农牧业税中西部区农牧业税然财政收入体税种三财政赤字数量东中西部区县（市区）间贫富差距悬殊区间财力极均衡中西部区财政困难较突出转移支付补助均衡财力支持财政入敷出保吃饭保运转成欠发达区县乡财政工作务2004年全国赤字县中东中西部区占重分132265
2财政运转难年欠发达区县乡财政运转日益艰难表现：保障力越越低分税制改革中中央划相部分原属方政府财力加省集中财力县级财政力系数降县级财政包袱异常沉重乡镇财政更举步维艰部分乡镇甚需款完成级财政缴务二法定支出越越县乡部门强调特殊重考虑财政承受力算综合帐求投入增幅高财政增长例导致财政压力越越特目前国家水利建设城市基础设施农业综合开发等项目建设投入般求方配套原需扶持方财政陷入两难境形成越穷投入越少投入越少越穷恶性循环三刚性支出越越欠发达区部分粮食产区年仅需承担粮食风险基金新增粮食亏损挂帐贴息支出少加着新增粮食亏损挂帐付息例提高年承担数额幅增加市县财力力承受外社保资金工资改革等方配套资金增加支出少
3财政负债重前国县乡财政负债率较高负债面较广负债额较中西部欠发达区尤突出部分省乡镇负债率达80市更县县债乡乡负债负债乡镇半入敷出乡镇甚成名副实空壳财政济发达海发达区种空壳财政少乡镇财政困难直接累县财政县级财政行政事业理缺乏资金保证巨额财政包袱已危正常工作基层政权特少数县乡拆东墙补西墙新债旧债陷入恶性循环停水停餐停电停车停话情况时发生
四财政发展慢表现三方面：增长速度快年欠发达区县乡财政收入增长呈现出前高低增幅放缓逐渐降趋势二增长质量高年欠发达区财政增长部分部分非税收入非税收入占财政收入重逐年升税收收入重逐年降非税收入财力少收入质量高财政缺乏稳定增长潜力
二成
前国县乡财政特欠发达区县乡财政运行普遍较困难究原：
1机构改革彻底国县乡财政供养口机构臃肿现象较严重然中央屡屡强调精简机构政策基层执行起减机构减庙少尚旧机构确实精简吃饭增加种县乡机构改革说底员负担扁担端挪端工资开支减反增点欠发达区更严重受济结构发展水限制欠发达区业机会相较少想方设法挤进财政供养笼子更财政供养员度膨胀致县乡财政成吃饭财政甚吃饭难保
2财权事权称分税制财政体制改革事权移财权划方面县乡财政收入原体制长期培植起体财源面着财源弱化收入增长难度加困境加分税制中划属县乡税种点面广税源分散隐蔽性强征收难度征收成高加剧县乡财政收入困难事实方面县乡财政支出县乡财政承担着义务教育基层医疗卫生事业农村基础设施城镇社会保障等刚性强事权等部分支出责县乡两级政府事权财权统较严重
3转移支付制度完善转移支付资金结构合理目前中央方政府转移支付税收返专项拨款方政府采取种方式县乡进行转移支付两方面弊端：首先税收返体制补助建立基数法基础客观然延续扩区间财政收入力基公服务水相差距发达区面更加吃紧财政局面财政困难县乡长期处利位次中央集中税收专项拨款形式转移支付方求方予定资金配套财政困难县乡
二转移支付制度科学首先现行转移支付制度中央政府转移支付资金省政府市政府渠道拨付县乡基层政府拨付资金链条加长造成资金拨付时滞性预算结余转预算年度导致支出部门年底突击花钱动严重影响资金效率次转移支付资金缺乏效监督约束机制种健全转移支付制度部分县乡政府花较精力跑关系钱造成会哭孩子奶吃转移支付出现公挫伤部分县乡政府积极性加剧县乡财政困难
4税收征体制健全分税制方税收征带变化客观造成体制增加县乡税种征收难度：税收征权财政理权突目前国财税征建立国税税财政三套机构理级政府基层政府政府企业间分配关系起作着济发展财税分家条块分割征收理体制弊端充分暴露出方面国税税交叉征范围越越代征收入存责利益关系征力度够造成税收量流失方面方税务机关实行垂直理员费划县乡财政产生新条块矛盾县乡政府没行政理事调配济调控权削弱方政府级税务部门约束力割裂县乡预算收支统性县乡财政处属位成支出收入独臂跛脚军完成级政府达收入务取出部分财政收入进行奖励加税收成二方税权中央税权突税权集中利县乡基层财政收入规范特着济社会发展目前高度集中税收立法权理权影响县乡基层财政收入方面方税收立法权理权集中利税源贫乏县乡政府组织区零散税源立法征税开辟新税源利方政府区济进行宏观调控方面方政府税权分集中方政府分求助收费形式弥补支出中足严重扰乱收入分配秩序
5财政支出制度规范方政府间济社会事务理职责财政支出责划分清导致财政支出稳定规范县乡职划分清国宪法明确规定中央政府方政府行职权没方级政府行具体职权进行明确详细阐述没全国统性规定省支出基隶属关系进行划分级政府事权体相造成政府间职责明越位错位缺位状态存二县乡事权非法制化年改革需行政事业单位划划较频繁支出责层层移基层财政支出格局收支衡产生定影响特省级垂直理部门断增加削弱县乡政府理职财力三财政支出责权财政支出职权受级领导政策干预事实定程度形成县乡财政支出责权难落实方面财政支出明确增长求政策法规越越领域单行法规预算法相互矛盾农业科技教育公检法计划生育社会治安文化卫生等法规较财政支出项目涵盖明确求增长幅度超出县乡财力承受范围方面级出政策级出资金财政理体制导致级政府支出规模限扩张
6财政收入增长机制科学税种划分制约县乡财政增长1994年分税制改革基确立中央省间分税制财政体制基框架中央省财政体制直接决定省进行财力分配资金总量形成中央省省市(县)市县县乡镇四分配关系受财政利影响级财政普遍形成财力集中事权承担分配格局税利例划中央种分税重视分钱忽视税种特殊性级政府承担事权职责应导致级政府分配财力法保证履行职需造成级政府苦乐均局面时税种调控功受抑制甚扭曲二政府层层集中财力制约县乡财政增长年中央集中县增值税消费税例较高县两税增量中分例越越低加省级市级财政中央分税制中央集中部分财力基础享收入方固定收入进行分成县乡财政次进行集中县乡财政农村济基础财政增收潜力限中央省市三级财政集中财力基础县财政乡镇财政关系变更复杂规范县乡政府争饭吃矛盾更突出形成乡财政税分局面乡镇财政成弱级财政三农村税费改革制约县乡财政增长年中央切实减轻农民负担解决三农问题推行农村税费改革农村税费改革减轻农民负担加重农业税费济支撑欠发区县乡财政困难四县域济发展缓慢制约县乡财政增长20世纪90年代中期受宏观济背景影响欠发达区县域济中工业淘汰农村济发展乏力新型产业未发展起致县乡财源增反减财政收入难增长
三策建议
国欠发达区县乡财政快走出困境必须转变思路完善制度改革体制建立完善公财政体制
1明确县乡公财政支出范围县乡政府公财政框架基求方面规范县乡政府事权市场事权关系：理县乡政府部门事业单位关系营性事业单位彻底推市场财政予拨款定收入社会公益性事业单位逐渐减少财政支持培养收支力二理县乡政府企业关系政府逐步般竞争性盈利性领域退出减少企业直接投资通加强基础设施建设创造良投资环境制定科学合理财政税收政策种制企业创造良公竞争环境三合理界定级政府间事权支出责根公产品受益范围层次划分中央政府方政府事权支出责全国性公物品中央政府提供区性公物品方政府提供四合理制定种支出支出政策审慎出台法定例支出法规目前法定支出项目进行清理取消杜绝政府制合理负担级政府政策性支出提供必财力保障
2科学调整现行财税理体制目前方税收理体制进行改革完善合理划分级政府收入范围明确级政府事权支出范围前提财权事权相
统原结合税种特点进行科学合理划分税种收入范围首先规范标准调整中央方税种划分建议营业税城市维护建设税全部划方税划中央时提高欠发达区增值税税两体税种方分享例次方政府中央省间办法破旧体制企业济成份隶属关系行业性质企业规模划分收入作法分税种作财力分配实行彻底分税次结合税种特点前收入数量潜增长力确定省市县级政府体税种规范级政府划级政府财政收入行集中少集中县乡财力二理税收征体制理方税务部门条块理关系税部门财政部门合办公成立财税部门实行套班子两快牌子政府领导方财税部门真正成方政府制定预算执行部门完全接受监督三予方政府适税收立法权方政府侵占中央税基影响国家宏观调控全国统市场形成情况根区济发展具体情况实际需进行立法开征方性税种（中央拥终否决权）
3加县乡转移支付力度针目前县乡财政运行困难状况需方面改革完善转移支付制度提高中央转移支付资金水目前横财政失衡矛盾十分突出限转移支付资金方济总量迅速增长背景财政转移支付资金均衡作明显淡化需提高中央转移支付资金总量规模二增般性转移支付资金力度国现行财政转移支付资金结构进行调整逐步专项补助部分税收返体制补助等纳入般性转移支付范围时完善渡期转移支付办法规范标准收入标准支出财政补助系数测算标准增加转移支付透明度科学性公正性三建立规范专项拨款制度合理调整现行中央专项拨款引导方政府增加农业教育基础设施等社会济关键领域投入尤生态环境基础教育等具较强外部性领域投入简化目前专项拨款种类时做类专项拨款公公正防止快增长滥改革现行专项补助办法项目科学性行性效益性进行充分研究证基础分配项目资金根区实际情况实事求降低欠发达区配套资金例
4加快行政事业单位机构改革全面深化县乡机构改革转变政府职精简机构精简员减轻财政负担首先撤机构县乡财政职应政府社会原职弱化重叠设置部门机构进行撤事营性竞争性行业部门单位快行政脱钩利种途径效载体分流职机关干部职工量减少财政供养口次撤乡镇乡镇级理层级结合城镇建设进行调整合理布局口少济基础薄弱支出规模乡镇予撤次理县乡关系县级直属部门派驻乡镇机构放乡镇坚决放时加强基层政权建设基础工作完善乡镇政府功
5加快推进县域济发展推进县域济发展做做强财政济蛋糕逐步建立起立体元劲特色财源体系找准农民增收财政增长结合点努力促进农
村济发展首先加强级财政农业基础设施投入力度夯实农业发展基础优化种植业结构突出发展特色农业次力发展乡镇企业乡镇企业发展创造良环境重点加农业产业化龙头企业扶持力度充分发挥龙头企业带动作促进农村产业结构升级次加快城镇建设提高城镇化水充分发挥城镇辐射带动作城镇成吸纳农村剩余劳动力渠道二找准传统财源新兴财源结合点努力挖掘财政增长潜力注重方济客观实际握市场济发展规律充分发挥身优势挖掘潜力重点巩固传统支柱财源全面培育新财源首先抓工业结构调整做做强支柱产业方发挥方济资源优势集中力量扶持拳头产品利税户百万元千万元支柱财源做示范奠定基础点带面拉动区域济增长次市场济游戏规通股份合作兼联合公司制改组等种形式加快县域国企业改革时配套完善社会保障制度搞业工程努力企业增加活力减少包袱加快发展次加快发展类私民营股份制等济实体鼓励非公制济参国集体企业参社会事业发展优化发展机制提高整体素质作发展县域济力军时扩外开放全力招商引资力发展县乡工业工促农工带商走工业强县路加快县域济快速发展
作者：余勋伟
单位：湖南省常德市发展改革委员会
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欠发达区县乡财政运行困境解决策
县乡财政国财政体系中基层财政城镇农村政权济建设重组成部分年着国县域济断发展国县乡财政逐步壮收支矛盾结构明显改善农村城镇济社会发展国家财政总体建设国县乡政权建设发挥重作着农村税费改革步伐加快县乡特欠发达区县乡财政运行出现困难问题吃饭财政负债财政成普遍县乡财政形态亟引起级委政府相关部门高度重视加快予解决
突出问题
1财政基础弱财政收入规模国济欠发达区域面积县（市区）拥量财政收入亿元县（市区）数量少2004年数例国2865县（市区）东中西部区分占313237财政收入亿元县（市区）中东中西部区分占总数473122二财政收入结构差东中西部区济结构导致财政收入结构差异东部区二三产业发达县乡财政收入增值税营业税税欠发达中西部区县乡财政收入增值税营业税农牧业税中西部区农牧业税然财政收入体税种三财政赤字数量东中西部区县（市区）间贫富差距悬殊区间财力极均衡中西部区财政困难较突出转移支付补助均衡财力支持财政入敷出保吃饭保运转成欠发达区县乡财政工作务2004年全国赤字县中东中西部区占重分132265
2财政运转难年欠发达区县乡财政运转日益艰难表现：保障力越越低分税制改革中中央划相部分原属方政府财力加省集中财力县级财政力系数降县级财政包袱异常沉重乡镇财政更举步维艰部分乡镇甚需款完成级财政缴务二法定支出越越县乡部门强调特殊重考虑财政承受力算综合帐求投入增幅高财政增长例导致财政压力越越特目前国家水利建设城市基础设施农业综合开发等项目建设投入般求方配套原需扶持方财政陷入两难境形成越穷投入越少投入越少越穷恶性循环三刚性支出越越欠发达区部分粮食产区年仅需承担粮食风险基金新增粮食亏损挂帐贴息支出少加着新增粮食亏损挂帐付息例提高年承担数额幅增加市县财力力承受外社保资金工资改革等方配套资金增加支出少
3财政负债重前国县乡财政负债率较高负债面较广负债额较中西部欠发达区尤突出部分省乡镇负债率达80市更县县债乡乡负债负债乡镇半入敷出乡镇甚成名副实空壳财政济发达海发达区种空壳财政少乡镇财政困难直接累县财政县级财政行政事业理缺乏资金保证巨额财政包袱已危正常工作基层政权特少数县乡拆东墙补西墙新债旧债陷入恶性循环停水停餐停电停车停话情况时发生
四财政发展慢表现三方面：增长速度快年欠发达区县乡财政收入增长呈现出前高低增幅放缓逐渐降趋势二增长质量高年欠发达区财政增长部分部分非税收入非税收入占财政收入重逐年升税收收入重逐年降非税收入财力少收入质量高财政缺乏稳定增长潜力
二成
前国县乡财政特欠发达区县乡财政运行普遍较困难究原：
1机构改革彻底国县乡财政供养口机构臃肿现象较严重然中央屡屡强调精简机构政策基层执行起减机构减庙少尚旧机构确实精简吃饭增加种县乡机构改革说底员负担扁担端挪端工资开支减反增点欠发达区更严重受济结构发展水限制欠发达区业机会相较少想方设法挤进财政供养笼子更财政供养员度膨胀致县乡财政成吃饭财政甚吃饭难保
2财权事权称分税制财政体制改革事权移财权划方面县乡财政收入原体制长期培植起体财源面着财源弱化收入增长难度加困境加分税制中划属县乡税种点面广税源分散隐蔽性强征收难度征收成高加剧县乡财政收入困难事实方面县乡财政支出县乡财政承担着义务教育基层医疗卫生事业农村基础设施城镇社会保障等刚性强事权等部分支出责县乡两级政府事权财权统较严重
3转移支付制度完善转移支付资金结构合理目前中央方政府转移支付税收返专项拨款方政府采取种方式县乡进行转移支付两方面弊端：首先税收返体制补助建立基数法基础客观然延续扩区间财政收入力基公服务水相差距发达区面更加吃紧财政局面财政困难县乡长期处利位次中央集中税收专项拨款形式转移支付方求方予定资金配套财政困难县乡
二转移支付制度科学首先现行转移支付制度中央政府转移支付资金省政府市政府渠道拨付县乡基层政府拨付资金链条加长造成资金拨付时滞性预算结余转预算年度导致支出部门年底突击花钱动严重影响资金效率次转移支付资金缺乏效监督约束机制种健全转移支付制度部分县乡政府花较精力跑关系钱造成会哭孩子奶吃转移支付出现公挫伤部分县乡政府积极性加剧县乡财政困难
4税收征体制健全分税制方税收征带变化客观造成体制增加县乡税种征收难度：税收征权财政理权突目前国财税征建立国税税财政三套机构理级政府基层政府政府企业间分配关系起作着济发展财税分家条块分割征收理体制弊端充分暴露出方面国税税交叉征范围越越代征收入存责利益关系征力度够造成税收量流失方面方税务机关实行垂直理员费划县乡财政产生新条块矛盾县乡政府没行政理事调配济调控权削弱方政府级税务部门约束力割裂县乡预算收支统性县乡财政处属位成支出收入独臂跛脚军完成级政府达收入务取出部分财政收入进行奖励加税收成二方税权中央税权突税权集中利县乡基层财政收入规范特着济社会发展目前高度集中税收立法权理权影响县乡基层财政收入方面方税收立法权理权集中利税源贫乏县乡政府组织区零散税源立法征税开辟新税源利方政府区济进行宏观调控方面方政府税权分集中方政府分求助收费形式弥补支出中足严重扰乱收入分配秩序
5财政支出制度规范方政府间济社会事务理职责财政支出责划分清导致财政支出稳定规范县乡职划分清国宪法明确规定中央政府方政府行职权没方级政府行具体职权进行明确详细阐述没全国统性规定省支出基隶属关系进行划分级政府事权体相造成政府间职责明越位错位缺位状态存二县乡事权非法制化年改革需行政事业单位划划较频繁支出责层层移基层财政支出格局收支衡产生定影响特省级垂直理部门断增加削弱县乡政府理职财力三财政支出责权财政支出职权受级领导政策干预事实定程度形成县乡财政支出责权难落实方面财政支出明确增长求政策法规越越领域单行法规预算法相互矛盾农业科技教育公检法计划生育社会治安文化卫生等法规较财政支出项目涵盖明确求增长幅度超出县乡财力承受范围方面级出政策级出资金财政理体制导致级政府支出规模限扩张
6财政收入增长机制科学税种划分制约县乡财政增长1994年分税制改革基确立中央省间分税制财政体制基框架中央省财政体制直接决定省进行财力分配资金总量形成中央省省市(县)市县县乡镇四分配关系受财政利影响级财政普遍形成财力集中事权承担分配格局税利例划中央种分税重视分钱忽视税种特殊性级政府承担事权职责应导致级政府分配财力法保证履行职需造成级政府苦乐均局面时税种调控功受抑制甚扭曲二政府层层集中财力制约县乡财政增长年中央集中县增值税消费税例较高县两税增量中分例越越低加省级市级财政中央分税制中央集中部分财力基础享收入方固定收入进行分成县乡财政次进行集中县乡财政农村济基础财政增收潜力限中央省市三级财政集中财力基础县财政乡镇财政关系变更复杂规范县乡政府争饭吃矛盾更突出形成乡财政税分局面乡镇财政成弱级财政三农村税费改革制约县乡财政增长年中央切实减轻农民负担解决三农问题推行农村税费改革农村税费改革减轻农民负担加重农业税费济支撑欠发区县乡财政困难四县域济发展缓慢制约县乡财政增长20世纪90年代中期受宏观济背景影响欠发达区县域济中工业淘汰农村济发展乏力新型产业未发展起致县乡财源增反减财政收入难增长
三策建议
国欠发达区县乡财政快走出困境必须转变思路完善制度改革体制建立完善公财政体制
1明确县乡公财政支出范围县乡政府公财政框架基求方面规范县乡政府事权市场事权关系：理县乡政府部门事业单位关系营性事业单位彻底推市场财政予拨款定收入社会公益性事业单位逐渐减少财政支持培养收支力二理县乡政府企业关系政府逐步般竞争性盈利性领域退出减少企业直接投资通加强基础设施建设创造良投资环境制定科学合理财政税收政策种制企业创造良公竞争环境三合理界定级政府间事权支出责根公产品受益范围层次划分中央政府方政府事权支出责全国性公物品中央政府提供区性公物品方政府提供四合理制定种支出支出政策审慎出台法定例支出法规目前法定支出项目进行清理取消杜绝政府制合理负担级政府政策性支出提供必财力保障
2科学调整现行财税理体制目前方税收理体制进行改革完善合理划分级政府收入范围明确级政府事权支出范围前提财权事权相
统原结合税种特点进行科学合理划分税种收入范围首先规范标准调整中央方税种划分建议营业税城市维护建设税全部划方税划中央时提高欠发达区增值税税两体税种方分享例次方政府中央省间办法破旧体制企业济成份隶属关系行业性质企业规模划分收入作法分税种作财力分配实行彻底分税次结合税种特点前收入数量潜增长力确定省市县级政府体税种规范级政府划级政府财政收入行集中少集中县乡财力二理税收征体制理方税务部门条块理关系税部门财政部门合办公成立财税部门实行套班子两快牌子政府领导方财税部门真正成方政府制定预算执行部门完全接受监督三予方政府适税收立法权方政府侵占中央税基影响国家宏观调控全国统市场形成情况根区济发展具体情况实际需进行立法开征方性税种（中央拥终否决权）
3加县乡转移支付力度针目前县乡财政运行困难状况需方面改革完善转移支付制度提高中央转移支付资金水目前横财政失衡矛盾十分突出限转移支付资金方济总量迅速增长背景财政转移支付资金均衡作明显淡化需提高中央转移支付资金总量规模二增般性转移支付资金力度国现行财政转移支付资金结构进行调整逐步专项补助部分税收返体制补助等纳入般性转移支付范围时完善渡期转移支付办法规范标准收入标准支出财政补助系数测算标准增加转移支付透明度科学性公正性三建立规范专项拨款制度合理调整现行中央专项拨款引导方政府增加农业教育基础设施等社会济关键领域投入尤生态环境基础教育等具较强外部性领域投入简化目前专项拨款种类时做类专项拨款公公正防止快增长滥改革现行专项补助办法项目科学性行性效益性进行充分研究证基础分配项目资金根区实际情况实事求降低欠发达区配套资金例
4加快行政事业单位机构改革全面深化县乡机构改革转变政府职精简机构精简员减轻财政负担首先撤机构县乡财政职应政府社会原职弱化重叠设置部门机构进行撤事营性竞争性行业部门单位快行政脱钩利种途径效载体分流职机关干部职工量减少财政供养口次撤乡镇乡镇级理层级结合城镇建设进行调整合理布局口少济基础薄弱支出规模乡镇予撤次理县乡关系县级直属部门派驻乡镇机构放乡镇坚决放时加强基层政权建设基础工作完善乡镇政府功
5加快推进县域济发展推进县域济发展做做强财政济蛋糕逐步建立起立体元劲特色财源体系找准农民增收财政增长结合点努力促进农
村济发展首先加强级财政农业基础设施投入力度夯实农业发展基础优化种植业结构突出发展特色农业次力发展乡镇企业乡镇企业发展创造良环境重点加农业产业化龙头企业扶持力度充分发挥龙头企业带动作促进农村产业结构升级次加快城镇建设提高城镇化水充分发挥城镇辐射带动作城镇成吸纳农村剩余劳动力渠道二找准传统财源新兴财源结合点努力挖掘财政增长潜力注重方济客观实际握市场济发展规律充分发挥身优势挖掘潜力重点巩固传统支柱财源全面培育新财源首先抓工业结构调整做做强支柱产业方发挥方济资源优势集中力量扶持拳头产品利税户百万元千万元支柱财源做示范奠定基础点带面拉动区域济增长次市场济游戏规通股份合作兼联合公司制改组等种形式加快县域国企业改革时配套完善社会保障制度搞业工程努力企业增加活力减少包袱加快发展次加快发展类私民营股份制等济实体鼓励非公制济参国集体企业参社会事业发展优化发展机制提高整体素质作发展县域济力军时扩外开放全力招商引资力发展县乡工业工促农工带商走工业强县路加快县域济快速发展
作者：余勋伟
单位：湖南省常德市发展改革委员会
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