关年基层治理实践考察思考
问题提出：基层减负悖
基层治理国家治理基石效推进基层减负赋实现国家治理体系治理力现代化基础工程早2018年半月谈2018基层治理十靶点文落实精准扶贫战略等中央政方针程中出现基层负担重等问题做出系列专题报道次解决困扰基层形式义问题切实基层减负作出重指示批示久中中央办公厅发出关解决形式义突出问题基层减负通知明确提出2019年作基层减负年［2］2020年中中央办公厅印发关持续解决困扰基层形式义问题决胜全面建成康社会提供坚强作风保证通知次聚焦基层减负问题半月谈年终评样总结：基层减负然取定成效整体离中央求基层期盼差距［4］ 笔者研究团队仁全国基层田野调研观察前基层干部5＋2白加黑周六保证休息周日休息保证面千刀 面颗头等工作样态没效逆转甚越减越负基层减负悖始终难效消笔者问题意识：正确认识前基层工作负担问题？国政科层体制部条块关系层级关系权责关系等保持稳定基层社会性质变化情况基层负担问题什三五年非十年前越发突出普遍？时什问题会成全国普遍治理现象非某局部问题？显然基层负担问题咎连续统宏体制方领导干部工作作风问题解释显简单粗糙必须回基层治理实践线场景问题进行中观层次机制分析外 基层负担问题事关基层干部干事创业积极性基层治理成效更关国家基层政权建设广群众获感国家认梳理剖析前基层减负悖背复杂机制显尤重
二研究综述文研究进路
（）研究综述
基层减负首先探究基层负担重根原研究监督考核机制官僚义工作作风两角度进行分析
部分研究认监督考核机制合理导致前基层负担重重素
胡晓东认前国政机关中督考权嵌套组织理活动中形成决策权奖惩权相互衔接彼独立运行逻辑限制规范诉现存状态带督考权结构性失范引发基层负担重等问题［5］庞明礼陈念指出前科层运作具督查范围断泛化督查力度断强化督查程断虚化潜惯性导致组织成攀升运行僵化迟缓加剧基层负担引发痕迹义形式义现象弱化组织效［6］吕德文指出 前基层负担重监督乡背景基层治理合规化意外果［7］种情况文宏认基层动形式义具普遍性隐蔽性欺骗性抵消性等特点会增加基层负担诱发政策空转挫伤干部劲疏离干群关系击队伍建设［8］否认监督乡背景监督考核机制合理确导致基层工作负担重直接成监督考核机制独立政科层体制国家治理目标存背复杂机制进步挖掘分析
部分研究指出官僚义工作作风基层工作负担根成学者指出前基层治理负担周期发生现象历时性黄宗羲定律中寻找生成逻辑黄宗羲定律
基层减负程存三方面通约性形态增—减—增周期相似结构变动互质单元路径维作官僚义揭示基层减负周期发生生成逻辑姚广利认前基层干部负担重究原政绩观出现偏差陷入形式义怪圈官僚义作祟基层组织作发挥够等政绩观工作作风等观素寻找解决道胡威唐醒通政策文分析发现许方政府积极响应中央号召出台基层减负会议减负政策规定基层干部然感会议负担较重中减负效果佳重原原制度惯性然存官僚性顽疾［11］针基层干部困会议室普遍情况胡威进步指出 级政府领导应充分认识度会议工具弊端提高会议工作关联程度体制机制入手基层干部集中精力干实事［12］官僚义等工作作风观文化素解释前基层工作负担问题难解释： 官僚义等良工作作风程度持续存情况什广基层干部普遍反映三五年十年前区全国均出现基层负担重减负效果限问题？
综观研究学界监督考核机制工作作风两角度前基层减负悖议题作出分析揭示基层负担重部分直接素文化素续进步研究奠定重基础需进步回答：国政科层体制保持稳定基层社会性质变化情况基层负担问题什三五年非十年前某全国性越发突出普遍？背否存中观层面治理结构转型复杂作机制？外研究没前基层工作负担作出清晰效类型划分性质分析容易导致分析象错位基普遍复杂基层治理减负悖迫切呼唤引入新研究视角分析框架作出更具解释力机制分析
（二）文研究进路
文研究象前基层治理中工作负担简称基层负担笔者拟基层工作容身出发基层工作容作出类型划分性质分析基础 聚焦基层负担背复杂机制作出分析
1研究视角：国家治理转型
十八国家治理步入新时代治理转型明显根笔者研究团队仁全国基层田野观察前基层负担生成研究提监督乡官僚义作风定关联质国家治理转型阶段密分文提出国家治理转型学界数时代抽象治理理念国家治理转型回线治理场景国家治理转型放置基层治理具体实践中考察整体性验出发总结提炼前基层治理实践背国家治理转型核心指影响
基层治理线验图景十八国家治理发生重转型基层治理迎新时代指四点：治理目标低高少转直接影响基层治理事务身结构转型二治理资源相限密集沉时匹配治理资源效合规进催生系列治理程序规制度技术等三治理考核结果导程理结果导重 直接影响基层治理形式变化四治理规范化程度规范逐步走规范化相较税费改革税费时期国家治理转型背景基层治理新时代变化显著参见表1
2分析框架：基工作容工作形式基层工作二重分析
基分析国家治理转型背景高线治理目标势必转化项项具体基层治理事务密集沉治理资源程理结果导重治理考核非治理真空中独立存匹配具体治理事务运转进工作形式基层治理规范化程度提出更高求基工作容工作形式两项基维度前基层工作容身作出四种类型划分参见图1
类型：工作容少工作形式工作容工作形式相匹配治理目标限治理资源治理考核限相应治理形式求新中国成立税费时期典型代表
类型二：工作容工作形式逐步完备规范工作容工作形式相匹配线验观察目前正逐步阶段转型发展鉴文重点分析象国家治理转型背景基层减负悖类型二暂谈
类型三：工作容逐渐增工作形式少变完备甚规范逐步完备规范转型短时间存较明显工作容工作形式失衡现象属国家治理转型时期容易出现治理现象
类型四：工作容少工作形式工作容工作形式匹配失衡明显形式容种类型线治理实践验样属国家治理转型时期容易出现治理现象
十八国家精准扶贫基层建环保乡村振兴等领域提出系列治理目标时匹配量项目资源密集沉治理考核仅关注工作结果工作程提出系列求治理规范化程度逐步提升容易出现两类现象：工作形式滞工作容二工作形式工作容前基层治理典型特征类型三类型四属文重点分析象文验材料笔者研究团队仁年基层田野调研调研期间笔者采半结构式访谈法参式观察法收集验材料获取量手素材鲜活田野灵感具体分析 笔者采案例分析法机制分析法验材料进行梳理分析通年Ｓ省Ｌ市Ｂ基层工作容梳理工作容类型性质作出进步分析基础揭示基层减负悖背复杂机制讨短时间基层减负复杂性曲折性文目标
三前基层治理工作容类型性质
Ｓ省Ｌ市Ｂ北方某省中部口市年基层工作容全国区基保持致具备案分析意义典型性笔者研究团队部分仁2021年4月开展期20天田野调研基层治理实践验图景类型性质梳理：
（）线工作图景
欲前基层治理工作容类型性质作出进步分析首先需基工作容作出梳理根调研访谈时参官方微信公众号工作系列报道笔者2021年4月份工作容进行梳理参见表2
需特说明工作事项尚属完全统计2021年4月份部分工作容初步呈现相税费时期难发现：基层工作容确实增加少乡村振兴直播培训村集体三资 清理农村居环境整治农村房体确权登记村级网格员培训12340社情民意调查史学教育等二基层工作政治面突出支部领办合作社灯塔建系统山东ｅ支部组织建设开展十百千
示范创建深化抓建促乡村振兴加强农村基层组织建设工作队接等三基层工作技术化特征明显灯塔建系统山东ｅ支部组织生活信息录入爱山东ＡＰＰ登录电子医保证激活传达12345市民热线季报月报反诈ＡＰＰ安装推广等 四基层工作正规化建设导基层武装部正规化建设等
（二）类型性质
基层工作千头万绪限容梳理否工作类型性质作进步划分分析呢？目前基层干部普遍反映较强烈谓基层负担究竟类工作呢？基层治理事务身前基层工作容划分两种类型：
1．基工作容密集沉产生基层工作
通梳理发现前阶段原先常规政务服务工作扫黄非农业生产等工作外乡村振兴直播培训农村居环境整治乡村百日清洁攻坚行动爱山东ＡＰＰ登录国家反诈中心ＡＰＰ安装推广垃圾分类12345市民热线等工作均属年新增工作事项工作容增加带基层干部工作量递增单中重工作言包含诸工作容农村居环境整治工作例涉农村污水处理养殖户采水理农村三堆美庭院评选活动垃圾分类等正干部言：
4月26日Ｂ出动机械10余台发动100余参乡村清洁行动巩固前期整治成果时聚焦短板围绕背街巷村庄周边彻底清洁脏乱差丑危污’狠功夫久久功接续推进乡村清洁行动村容村貌焕然新（访谈记录：20210428ＹＺＹ）
Ｂ领导先李东楼村范庄村庄村秦庄朱王等11村乡村清洁开展情况进行观摩评实查村队部网格村支部书记院落创建情况现场听取相关社区村庄汇报深入解社区村庄六治’整治验做法工作成效安排部署步乡村清洁行动（访谈记录： 20210429ＬＨＢ）
农村居环境整治典型代表新增工作容新时代国家推动乡村振兴战略具体实施必然产物更新形势级政府职拓展引领群众美生活实现重阶段普遍实践进步划分中心工作常规工作基工作容增加产生基层工作笔者称实质性工作着国家更高治理目标更严治理求提出实质性工作容密集沉势趋 难逆转前转型阶段国家引领基层社会发展满足广群众美生活需求必环节属合理性工作容非基层干部深恶痛绝谓基层负担
2．基工作形式完备规范导致基层工作
着工作容密集沉基层实质性工作容增加基层实质性工作容增加相应工作形式提出更高求表现：工作标准高低二工作程序力求合规范三文字报表等佐证材料完备准确确保工作形式完备规范督导机制考核机制作发挥淋漓致调研程中少干部反映年少领导常方式纪委推动工作具体落实发生意思转变 原维护纪国法严肃政治部门逐步推动落实具体工作职部门转变值提工作形式典型代表文字报表等文牍工作部分区甚演变迹绩［13］佐证基工作容二规避工作风险三级部门邀功痕迹义行道基层干部反映强烈
会议强调标准提高细节提升全力做飞线广告治理路肩整绿化修剪切实改善农村环境发挥员干部模范带头作先员干部村民代表做起带头创建六美’家庭带头包街巷整治巡查确保活动开展方明路径准点带面全面开花进步强化督导措施 严格督导程提高督导质量切实发挥督导作确保全镇乡村清洁工程工作扎实效开展（访谈记录：20210430ＷＸＹ）
位驻村干部告诉半月谈记者村里搞次卫生清扫’需9份档案： 乡镇委政府关环境整治红头文件二村两委’工作方案 三村民代表会议记录四思想动员会议记录五贫困户环境卫生名单 六实施分工细七扫街张片八片区考评表九贫困户入户考评表材料环环相扣图文茂相互印证法院卷宗 市县级政府部门知道发文检查实质工作点没天天知道报表基层员成表哥表妹’（半月谈：2019 C02 C18）
年基层干部声音罕见普遍存匹配实质性工作容基工作形式完备规范产生基层工作笔者称形式性工作形式性工作需分类分析：完备规范工作形式通匹配完备规范工作形式促进基层治理规范化年通数筛查规范基层低保政策落实较避免前操作规范出现情保关系保甚死保等问题限度保障基层治理合法合规类工作形式必二原高度复杂模糊需灵活处理基层工作容较少研究基层具体实际情况味求工作形式完备规范解决基层治理问题事补反基层干部造成严重工作负担类工作形式恰恰广基层干部深恶痛绝基层负担问题笔者称合理性工作负担 文基层减负研究重象基前基层工作作进步细分参见表3
四前基层减负悖生成机制：兼基层减负复杂性曲折性
前基层减负悖核心：国家领导次指示批示中央次专门发文情况什前基层工作始终难效减负甚越减越负降反增？欲正确回答问题必须回线治理场景前基层治理实践展开机制分析
（）目标设定权移基层事务结构转型
年国家逐渐调整权力分配结构试图通集中行政权塑造基层治理统规体系［14］然行政权集中合理化困境强化行政体系政治动员机制赖基层政府逐渐置性收缩强动员结构中应日益膨胀治理务体现目标设定权目标设定权指国家方政府根时期治理需工作实际设定治理目标权力线工作操作两层次：国家导目标设定权二方导目标设定权相税费时期前阶段 国家导目标设定权逐渐占位两点表现：
中心工作行前阶段国家基层社会提出系列治理求 均转化中心工作相前基层建环保农村居环境整治集体济发展等体相时间段时成基层中心工作项中心工作均需基层干部投入量时间精力推动落实项中心工作刚性较求折扣严格执行允许讨价价折执行 直接构成基层工作增量成基层工作容重源
二常规工作正规化中心工作外基层类重工作容常规工作相前前阶段中央基层常规工作提出正规化求求消基层治理中规范状态基层治理中制度规程序环节相应材料均提出更加合规范治理求典型代表低保名额确定相长段历史时期相部分方低保政策执行黑箱村两委干部尤支部书记根需灵活确定情保关系保等现象普遍年中央基层项工作提出规范化求加治理技术日益成熟目前已较解决政策执行程中规范问题常规工作正规化势必会基层工作流程程序相应佐证材料提出更高求构成前基层工作容项重源
中心工作行常规工作正规化动力基层国家层面时进步推动塑造前基层治理事务结构转型：相原先单中心工作常规工作模糊化目前中心工作体制较普遍常规工作正规化趋势突出直接影响基层干部需承接基层治理事务结构实质性工作密集沉
（二）监督权行失范基层工作形式泛滥
年基层治理实践中较普遍基事实监督乡监督乡非独立运作政科层体制外匹配目标设定权移治理资源行谓监督权行指国家方确保治理目标效达成进治理程序规环节等治理形式采取措施权力取消农业税国家开始量农村转移支付保证国家转移支付落安全效国家权力通监督乡形式全方位进入基层［15］基层治理具治理象具体性治理事务琐碎性规性治理事件偶发性治理资源限性基层治理身特殊性等特点特点监督需规范程序规标准化存矛盾监督乡遭遇基层治理特性形成前基层治理诸困境
基层治理实践中监督缺失意味着基层干部权力滥广群众权利受损长受约束合规范权力运行必严重影响基层政权合法性时学者指出国政机关中监督权嵌套组织理活动中形成决策权奖惩权相互衔接彼独立运行逻辑具体治理实践中限制规范诉现存状态带监督权结构性失范引发基层负担重等问题［16］中作机理：方面匹配治理目标效达成必监督乡限度保证公政策目标效达成治理资源规范合理方面泛滥尤脱离基层实际度监督 势必基层工作带极工作困扰时产生形式义应付形式义等良现象
年中央三令五申求控制规范监督检查规定匹配治理务密集沉出现监督乡始终难效规范加压环境刚性存基层处种务超载资源匮乏境进造成基层形式义应方式蔓延［17］监督权结构性失范必方面产生重影响： 基层文字报表等工作佐证材料求完备准确基层干部文牍负担沉重 二级职部门工作考核非基层工作实际导群众诉求回应性较低 极压缩基层治理性严重消解广群众获感长广基层干部言合法规完成农村居环境整治等中心工作常规工作等实质性工作容承担部分合理性工作形式时事量实质性工作容关系时脱离基层工作线实际合理性工作形式甚背负基层形式义泛滥标签势必极挫伤基层干部干事创业身价值感成感基必须前监督权采取必规范提供诉救济渠道唯方效缓解基层形式泛滥问题
（三）国家治理力全面提升副面孔：基层减负复杂性曲折性前阶段步入新时代目标设定权移监督权行前国家治理转型重面标志着国家治理力全面提升表现：治理目标高低国家力基层社会中类事务纳入政策目标予治理治理标准低社会事务治理化二治理考核底级干部均紧紧围绕治理目标开展工作监督考核较效指挥棒作明显治理事务考核性实现社会事务治理化治理事务考核性基础两：国家治国理政目标雄心勃勃基层社会项事务提出更高目标更严求政科层体制发酵势必转化项项具体基层治理事务二年国家包括财税力项力均明显提升加数技术加持客观治理基础已然具备国家治理力全面提升提供充分资源基础技术支持
时必须清醒伴着国家治理力全面提升逐步实现部分社会事务治理化治理事务考核性时副面孔：匹配治理目标效达成治理事务密集沉基工作容身产生工作形式应运生契合工作容符合基层实际工作形式必 时产生量工作容身关系脱离基层实际合理性工作形式类工作恰恰前包括基层干部社会界深恶痛绝形式义工作类工作身独立出现真空环境中存活 匹配前国家治理转型阶段实质性工作容出现具结构性复杂成果单独出现尚根具体工作容采取针性强措施予调整鉴附性结构性特征恰恰难扭转产生基层干部均反映强烈始终难效消普遍现象基笔者认国家治理转型前阶段类谓合理性基层负担清晰强烈感知难短时间效缓解扭转国家治理转型完成 短时间基层负担然顽固存续笔者称基层减负复杂性曲折性
五结进步讨
聚焦前基层减负悖学界监督考核工作作风角度外文国家治理转型视角展开分析基工作容工作形式二重分析框架发现前基层治理实践中存两类工作容：基工作容增加产生工作容二基工作形式完备造成工作容前广基层干部反映较强烈基层负担实质性工作容量合理性工作形式国家治理转型前阶段目标设定权移中心工作行常规工作正规化形塑前基层治理事务结构转型势必增加基层工作容时监督权行结构性失范 导致合理性工作形式泛滥构成前基层负担重源前阶段匹配实质性工作容出现合理性工作形式鉴附性结构性特征 决定短时间基层减负复杂性曲折性国家治理转型阶段结束基层减负悖便难效消
迈入基层治理新时代值进步讨问题：国家治理力全面提升否必然等基层治理效？基层治理线实践治理效包括三点：治理目标效达成二治理资源节约高效三群众获感显著提升实现治理目标治理资源群众获感高度统目前基层治理普遍实践国家治理资源投入谓少国家治理目标未效转化广群众强烈饱满获感认度基层组织正规化村干部职业化等均属技术性问题关键探索出条治理目标治理资源群众获感高度匹配广基层干部群众广泛认效道路唯方称国家基层政权建设正确道路显然国家治理转型效推进需进步广泛观察深入研究
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问题提出：基层减负悖
基层治理国家治理基石效推进基层减负赋实现国家治理体系治理力现代化基础工程早2018年半月谈2018基层治理十靶点文落实精准扶贫战略等中央政方针程中出现基层负担重等问题做出系列专题报道次解决困扰基层形式义问题切实基层减负作出重指示批示久中中央办公厅发出关解决形式义突出问题基层减负通知明确提出2019年作基层减负年［2］2020年中中央办公厅印发关持续解决困扰基层形式义问题决胜全面建成康社会提供坚强作风保证通知次聚焦基层减负问题半月谈年终评样总结：基层减负然取定成效整体离中央求基层期盼差距［4］ 笔者研究团队仁全国基层田野调研观察前基层干部5＋2白加黑周六保证休息周日休息保证面千刀 面颗头等工作样态没效逆转甚越减越负基层减负悖始终难效消笔者问题意识：正确认识前基层工作负担问题？国政科层体制部条块关系层级关系权责关系等保持稳定基层社会性质变化情况基层负担问题什三五年非十年前越发突出普遍？时什问题会成全国普遍治理现象非某局部问题？显然基层负担问题咎连续统宏体制方领导干部工作作风问题解释显简单粗糙必须回基层治理实践线场景问题进行中观层次机制分析外 基层负担问题事关基层干部干事创业积极性基层治理成效更关国家基层政权建设广群众获感国家认梳理剖析前基层减负悖背复杂机制显尤重
二研究综述文研究进路
（）研究综述
基层减负首先探究基层负担重根原研究监督考核机制官僚义工作作风两角度进行分析
部分研究认监督考核机制合理导致前基层负担重重素
胡晓东认前国政机关中督考权嵌套组织理活动中形成决策权奖惩权相互衔接彼独立运行逻辑限制规范诉现存状态带督考权结构性失范引发基层负担重等问题［5］庞明礼陈念指出前科层运作具督查范围断泛化督查力度断强化督查程断虚化潜惯性导致组织成攀升运行僵化迟缓加剧基层负担引发痕迹义形式义现象弱化组织效［6］吕德文指出 前基层负担重监督乡背景基层治理合规化意外果［7］种情况文宏认基层动形式义具普遍性隐蔽性欺骗性抵消性等特点会增加基层负担诱发政策空转挫伤干部劲疏离干群关系击队伍建设［8］否认监督乡背景监督考核机制合理确导致基层工作负担重直接成监督考核机制独立政科层体制国家治理目标存背复杂机制进步挖掘分析
部分研究指出官僚义工作作风基层工作负担根成学者指出前基层治理负担周期发生现象历时性黄宗羲定律中寻找生成逻辑黄宗羲定律
基层减负程存三方面通约性形态增—减—增周期相似结构变动互质单元路径维作官僚义揭示基层减负周期发生生成逻辑姚广利认前基层干部负担重究原政绩观出现偏差陷入形式义怪圈官僚义作祟基层组织作发挥够等政绩观工作作风等观素寻找解决道胡威唐醒通政策文分析发现许方政府积极响应中央号召出台基层减负会议减负政策规定基层干部然感会议负担较重中减负效果佳重原原制度惯性然存官僚性顽疾［11］针基层干部困会议室普遍情况胡威进步指出 级政府领导应充分认识度会议工具弊端提高会议工作关联程度体制机制入手基层干部集中精力干实事［12］官僚义等工作作风观文化素解释前基层工作负担问题难解释： 官僚义等良工作作风程度持续存情况什广基层干部普遍反映三五年十年前区全国均出现基层负担重减负效果限问题？
综观研究学界监督考核机制工作作风两角度前基层减负悖议题作出分析揭示基层负担重部分直接素文化素续进步研究奠定重基础需进步回答：国政科层体制保持稳定基层社会性质变化情况基层负担问题什三五年非十年前某全国性越发突出普遍？背否存中观层面治理结构转型复杂作机制？外研究没前基层工作负担作出清晰效类型划分性质分析容易导致分析象错位基普遍复杂基层治理减负悖迫切呼唤引入新研究视角分析框架作出更具解释力机制分析
（二）文研究进路
文研究象前基层治理中工作负担简称基层负担笔者拟基层工作容身出发基层工作容作出类型划分性质分析基础 聚焦基层负担背复杂机制作出分析
1研究视角：国家治理转型
十八国家治理步入新时代治理转型明显根笔者研究团队仁全国基层田野观察前基层负担生成研究提监督乡官僚义作风定关联质国家治理转型阶段密分文提出国家治理转型学界数时代抽象治理理念国家治理转型回线治理场景国家治理转型放置基层治理具体实践中考察整体性验出发总结提炼前基层治理实践背国家治理转型核心指影响
基层治理线验图景十八国家治理发生重转型基层治理迎新时代指四点：治理目标低高少转直接影响基层治理事务身结构转型二治理资源相限密集沉时匹配治理资源效合规进催生系列治理程序规制度技术等三治理考核结果导程理结果导重 直接影响基层治理形式变化四治理规范化程度规范逐步走规范化相较税费改革税费时期国家治理转型背景基层治理新时代变化显著参见表1
2分析框架：基工作容工作形式基层工作二重分析
基分析国家治理转型背景高线治理目标势必转化项项具体基层治理事务密集沉治理资源程理结果导重治理考核非治理真空中独立存匹配具体治理事务运转进工作形式基层治理规范化程度提出更高求基工作容工作形式两项基维度前基层工作容身作出四种类型划分参见图1
类型：工作容少工作形式工作容工作形式相匹配治理目标限治理资源治理考核限相应治理形式求新中国成立税费时期典型代表
类型二：工作容工作形式逐步完备规范工作容工作形式相匹配线验观察目前正逐步阶段转型发展鉴文重点分析象国家治理转型背景基层减负悖类型二暂谈
类型三：工作容逐渐增工作形式少变完备甚规范逐步完备规范转型短时间存较明显工作容工作形式失衡现象属国家治理转型时期容易出现治理现象
类型四：工作容少工作形式工作容工作形式匹配失衡明显形式容种类型线治理实践验样属国家治理转型时期容易出现治理现象
十八国家精准扶贫基层建环保乡村振兴等领域提出系列治理目标时匹配量项目资源密集沉治理考核仅关注工作结果工作程提出系列求治理规范化程度逐步提升容易出现两类现象：工作形式滞工作容二工作形式工作容前基层治理典型特征类型三类型四属文重点分析象文验材料笔者研究团队仁年基层田野调研调研期间笔者采半结构式访谈法参式观察法收集验材料获取量手素材鲜活田野灵感具体分析 笔者采案例分析法机制分析法验材料进行梳理分析通年Ｓ省Ｌ市Ｂ基层工作容梳理工作容类型性质作出进步分析基础揭示基层减负悖背复杂机制讨短时间基层减负复杂性曲折性文目标
三前基层治理工作容类型性质
Ｓ省Ｌ市Ｂ北方某省中部口市年基层工作容全国区基保持致具备案分析意义典型性笔者研究团队部分仁2021年4月开展期20天田野调研基层治理实践验图景类型性质梳理：
（）线工作图景
欲前基层治理工作容类型性质作出进步分析首先需基工作容作出梳理根调研访谈时参官方微信公众号工作系列报道笔者2021年4月份工作容进行梳理参见表2
需特说明工作事项尚属完全统计2021年4月份部分工作容初步呈现相税费时期难发现：基层工作容确实增加少乡村振兴直播培训村集体三资 清理农村居环境整治农村房体确权登记村级网格员培训12340社情民意调查史学教育等二基层工作政治面突出支部领办合作社灯塔建系统山东ｅ支部组织建设开展十百千
示范创建深化抓建促乡村振兴加强农村基层组织建设工作队接等三基层工作技术化特征明显灯塔建系统山东ｅ支部组织生活信息录入爱山东ＡＰＰ登录电子医保证激活传达12345市民热线季报月报反诈ＡＰＰ安装推广等 四基层工作正规化建设导基层武装部正规化建设等
（二）类型性质
基层工作千头万绪限容梳理否工作类型性质作进步划分分析呢？目前基层干部普遍反映较强烈谓基层负担究竟类工作呢？基层治理事务身前基层工作容划分两种类型：
1．基工作容密集沉产生基层工作
通梳理发现前阶段原先常规政务服务工作扫黄非农业生产等工作外乡村振兴直播培训农村居环境整治乡村百日清洁攻坚行动爱山东ＡＰＰ登录国家反诈中心ＡＰＰ安装推广垃圾分类12345市民热线等工作均属年新增工作事项工作容增加带基层干部工作量递增单中重工作言包含诸工作容农村居环境整治工作例涉农村污水处理养殖户采水理农村三堆美庭院评选活动垃圾分类等正干部言：
4月26日Ｂ出动机械10余台发动100余参乡村清洁行动巩固前期整治成果时聚焦短板围绕背街巷村庄周边彻底清洁脏乱差丑危污’狠功夫久久功接续推进乡村清洁行动村容村貌焕然新（访谈记录：20210428ＹＺＹ）
Ｂ领导先李东楼村范庄村庄村秦庄朱王等11村乡村清洁开展情况进行观摩评实查村队部网格村支部书记院落创建情况现场听取相关社区村庄汇报深入解社区村庄六治’整治验做法工作成效安排部署步乡村清洁行动（访谈记录： 20210429ＬＨＢ）
农村居环境整治典型代表新增工作容新时代国家推动乡村振兴战略具体实施必然产物更新形势级政府职拓展引领群众美生活实现重阶段普遍实践进步划分中心工作常规工作基工作容增加产生基层工作笔者称实质性工作着国家更高治理目标更严治理求提出实质性工作容密集沉势趋 难逆转前转型阶段国家引领基层社会发展满足广群众美生活需求必环节属合理性工作容非基层干部深恶痛绝谓基层负担
2．基工作形式完备规范导致基层工作
着工作容密集沉基层实质性工作容增加基层实质性工作容增加相应工作形式提出更高求表现：工作标准高低二工作程序力求合规范三文字报表等佐证材料完备准确确保工作形式完备规范督导机制考核机制作发挥淋漓致调研程中少干部反映年少领导常方式纪委推动工作具体落实发生意思转变 原维护纪国法严肃政治部门逐步推动落实具体工作职部门转变值提工作形式典型代表文字报表等文牍工作部分区甚演变迹绩［13］佐证基工作容二规避工作风险三级部门邀功痕迹义行道基层干部反映强烈
会议强调标准提高细节提升全力做飞线广告治理路肩整绿化修剪切实改善农村环境发挥员干部模范带头作先员干部村民代表做起带头创建六美’家庭带头包街巷整治巡查确保活动开展方明路径准点带面全面开花进步强化督导措施 严格督导程提高督导质量切实发挥督导作确保全镇乡村清洁工程工作扎实效开展（访谈记录：20210430ＷＸＹ）
位驻村干部告诉半月谈记者村里搞次卫生清扫’需9份档案： 乡镇委政府关环境整治红头文件二村两委’工作方案 三村民代表会议记录四思想动员会议记录五贫困户环境卫生名单 六实施分工细七扫街张片八片区考评表九贫困户入户考评表材料环环相扣图文茂相互印证法院卷宗 市县级政府部门知道发文检查实质工作点没天天知道报表基层员成表哥表妹’（半月谈：2019 C02 C18）
年基层干部声音罕见普遍存匹配实质性工作容基工作形式完备规范产生基层工作笔者称形式性工作形式性工作需分类分析：完备规范工作形式通匹配完备规范工作形式促进基层治理规范化年通数筛查规范基层低保政策落实较避免前操作规范出现情保关系保甚死保等问题限度保障基层治理合法合规类工作形式必二原高度复杂模糊需灵活处理基层工作容较少研究基层具体实际情况味求工作形式完备规范解决基层治理问题事补反基层干部造成严重工作负担类工作形式恰恰广基层干部深恶痛绝基层负担问题笔者称合理性工作负担 文基层减负研究重象基前基层工作作进步细分参见表3
四前基层减负悖生成机制：兼基层减负复杂性曲折性
前基层减负悖核心：国家领导次指示批示中央次专门发文情况什前基层工作始终难效减负甚越减越负降反增？欲正确回答问题必须回线治理场景前基层治理实践展开机制分析
（）目标设定权移基层事务结构转型
年国家逐渐调整权力分配结构试图通集中行政权塑造基层治理统规体系［14］然行政权集中合理化困境强化行政体系政治动员机制赖基层政府逐渐置性收缩强动员结构中应日益膨胀治理务体现目标设定权目标设定权指国家方政府根时期治理需工作实际设定治理目标权力线工作操作两层次：国家导目标设定权二方导目标设定权相税费时期前阶段 国家导目标设定权逐渐占位两点表现：
中心工作行前阶段国家基层社会提出系列治理求 均转化中心工作相前基层建环保农村居环境整治集体济发展等体相时间段时成基层中心工作项中心工作均需基层干部投入量时间精力推动落实项中心工作刚性较求折扣严格执行允许讨价价折执行 直接构成基层工作增量成基层工作容重源
二常规工作正规化中心工作外基层类重工作容常规工作相前前阶段中央基层常规工作提出正规化求求消基层治理中规范状态基层治理中制度规程序环节相应材料均提出更加合规范治理求典型代表低保名额确定相长段历史时期相部分方低保政策执行黑箱村两委干部尤支部书记根需灵活确定情保关系保等现象普遍年中央基层项工作提出规范化求加治理技术日益成熟目前已较解决政策执行程中规范问题常规工作正规化势必会基层工作流程程序相应佐证材料提出更高求构成前基层工作容项重源
中心工作行常规工作正规化动力基层国家层面时进步推动塑造前基层治理事务结构转型：相原先单中心工作常规工作模糊化目前中心工作体制较普遍常规工作正规化趋势突出直接影响基层干部需承接基层治理事务结构实质性工作密集沉
（二）监督权行失范基层工作形式泛滥
年基层治理实践中较普遍基事实监督乡监督乡非独立运作政科层体制外匹配目标设定权移治理资源行谓监督权行指国家方确保治理目标效达成进治理程序规环节等治理形式采取措施权力取消农业税国家开始量农村转移支付保证国家转移支付落安全效国家权力通监督乡形式全方位进入基层［15］基层治理具治理象具体性治理事务琐碎性规性治理事件偶发性治理资源限性基层治理身特殊性等特点特点监督需规范程序规标准化存矛盾监督乡遭遇基层治理特性形成前基层治理诸困境
基层治理实践中监督缺失意味着基层干部权力滥广群众权利受损长受约束合规范权力运行必严重影响基层政权合法性时学者指出国政机关中监督权嵌套组织理活动中形成决策权奖惩权相互衔接彼独立运行逻辑具体治理实践中限制规范诉现存状态带监督权结构性失范引发基层负担重等问题［16］中作机理：方面匹配治理目标效达成必监督乡限度保证公政策目标效达成治理资源规范合理方面泛滥尤脱离基层实际度监督 势必基层工作带极工作困扰时产生形式义应付形式义等良现象
年中央三令五申求控制规范监督检查规定匹配治理务密集沉出现监督乡始终难效规范加压环境刚性存基层处种务超载资源匮乏境进造成基层形式义应方式蔓延［17］监督权结构性失范必方面产生重影响： 基层文字报表等工作佐证材料求完备准确基层干部文牍负担沉重 二级职部门工作考核非基层工作实际导群众诉求回应性较低 极压缩基层治理性严重消解广群众获感长广基层干部言合法规完成农村居环境整治等中心工作常规工作等实质性工作容承担部分合理性工作形式时事量实质性工作容关系时脱离基层工作线实际合理性工作形式甚背负基层形式义泛滥标签势必极挫伤基层干部干事创业身价值感成感基必须前监督权采取必规范提供诉救济渠道唯方效缓解基层形式泛滥问题
（三）国家治理力全面提升副面孔：基层减负复杂性曲折性前阶段步入新时代目标设定权移监督权行前国家治理转型重面标志着国家治理力全面提升表现：治理目标高低国家力基层社会中类事务纳入政策目标予治理治理标准低社会事务治理化二治理考核底级干部均紧紧围绕治理目标开展工作监督考核较效指挥棒作明显治理事务考核性实现社会事务治理化治理事务考核性基础两：国家治国理政目标雄心勃勃基层社会项事务提出更高目标更严求政科层体制发酵势必转化项项具体基层治理事务二年国家包括财税力项力均明显提升加数技术加持客观治理基础已然具备国家治理力全面提升提供充分资源基础技术支持
时必须清醒伴着国家治理力全面提升逐步实现部分社会事务治理化治理事务考核性时副面孔：匹配治理目标效达成治理事务密集沉基工作容身产生工作形式应运生契合工作容符合基层实际工作形式必 时产生量工作容身关系脱离基层实际合理性工作形式类工作恰恰前包括基层干部社会界深恶痛绝形式义工作类工作身独立出现真空环境中存活 匹配前国家治理转型阶段实质性工作容出现具结构性复杂成果单独出现尚根具体工作容采取针性强措施予调整鉴附性结构性特征恰恰难扭转产生基层干部均反映强烈始终难效消普遍现象基笔者认国家治理转型前阶段类谓合理性基层负担清晰强烈感知难短时间效缓解扭转国家治理转型完成 短时间基层负担然顽固存续笔者称基层减负复杂性曲折性
五结进步讨
聚焦前基层减负悖学界监督考核工作作风角度外文国家治理转型视角展开分析基工作容工作形式二重分析框架发现前基层治理实践中存两类工作容：基工作容增加产生工作容二基工作形式完备造成工作容前广基层干部反映较强烈基层负担实质性工作容量合理性工作形式国家治理转型前阶段目标设定权移中心工作行常规工作正规化形塑前基层治理事务结构转型势必增加基层工作容时监督权行结构性失范 导致合理性工作形式泛滥构成前基层负担重源前阶段匹配实质性工作容出现合理性工作形式鉴附性结构性特征 决定短时间基层减负复杂性曲折性国家治理转型阶段结束基层减负悖便难效消
迈入基层治理新时代值进步讨问题：国家治理力全面提升否必然等基层治理效？基层治理线实践治理效包括三点：治理目标效达成二治理资源节约高效三群众获感显著提升实现治理目标治理资源群众获感高度统目前基层治理普遍实践国家治理资源投入谓少国家治理目标未效转化广群众强烈饱满获感认度基层组织正规化村干部职业化等均属技术性问题关键探索出条治理目标治理资源群众获感高度匹配广基层干部群众广泛认效道路唯方称国家基层政权建设正确道路显然国家治理转型效推进需进步广泛观察深入研究
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