作部制应急理部
关
雷 尚 清
摘 ：成立应急理部典型部制改革种改革事实萌芽
新中国成立形成领导分+ 业务部门牵头n 部门配
合模式助减少职责交叉提高突发事件应效率优化现
行应急理体系推动应急理转型升级厘清部机构
相关部门边界重塑权力结构实现优化协高效运行
完善法律保障改革成功否关键
关键词：应急理部部制改革部门整合
2018年 3 月 1 3 日十三届全国次会议第四次全会公布国务院机
构改革方案决定组建应急理部作国务院组成部门国应急
文系教育部文社科基金青年项目 决策证邻避设施社会稳定风险防范研究 （项目
编号：15YJC630052) 四川省社科规划基项目 重决策事项社会稳定风险评估制度研
究 （项目编号：S C 1 6 E 0 2 9 )阶段性成果
博士四川学 理学院讲师四川省哲学社会科学重点研究基社会发展
社会风险控制研究中心 兼职研究员研究方风险治理公政策作部制应急理部：历史渊源关键议题 229
理改革里程碑式事件次改革然灾害工矿商贸行业安全生产
应急理职整合起实现类事项部门统筹件事情
部门负责方面迈进步属典型部制改革
部制改革中国陌生十七报告提出加机构整合力
度 探索实行职机统部门体制健全部门间协调配合机制
2008年2013年 国务院进行部制改革次组建应急理
部实际十七提出部制改革应急理领域延续理效率
角度部制相高效部门设置应急理部组建必
提高应急理应效率提升突发事件应力水2 国进行
应急理部制改革？次组建应急理部国应急理体系
底影响？未应急理部应利运行实现改革目？
问题需进步探讨
应急理部制萌芽
新中国成立国应急理实行分灾种单部门应做法
领域事件发频发成立专门机构进行应果需部门
应成立议事协调机构进行协调领导种模式直持续次应急
理部成立质高层议事协调机构真正部制
结构紧凑实体机构定期召开会议解决部门间协调难题重
问题时性松散型组织形态成员单位2 常然运行 理
独立事财政决策执行资源调配监督理权文总结
领导分+ 业务部门牵头+ 部门配合某领导分某类某
类突发事件应相应业务职部门牵头负责起作部
门根身职责参配合应突发事件领导分国政府采
分工负责领导体制手负总责外副职分干领域突
发事件应分领导分领导般托相关组织次合应急
理部国家减灾委国家防汛抗旱总指挥部国务院抗震救灾总指挥部国家森林防火指挥部样组织分领导通担机构
指挥长部业务部门设置办事机构进行统领导综合协调业务
部门牵头指相关突发事件直接应业务职部门类事件应中
起作前述分领导托议事协调机构该部门设立日常办公机
构配合指突发事件难牵头业务部门单独应需相关
部门配合部门根职分工分领导托议事协调
机构统筹协调履行相关职实际正种领导议事协调机构
进行整合传统构成应急理部制雏形
首先改革开放前探索形成模式新中国成立初期应洪水
旱灾传染病等事件政务院副总理董必武作召集托中央防疫
委 员 会 （1949年10月 2 7 日成立）中央救灾委员会（1950年 2 月 2 7 日成
立）中央防汛总指挥部（ 1950年 6 月 3 日成立）中央生产防旱办公室
(1952年 2 月 1 3 日成立）领导卫生防疫救灾防汛抗旱工作具体业
务卫生部务部水利部农业部负责部门参配合针瓦斯
爆炸药厂爆炸等事周恩总理亲召集燃料工业部劳动部重工
业部轻工业部等参初步奠定安全生产领域领导格局着社会
义改造利完成国进入社会义时期分 + 牵头 n 配合 应模
式发生变化普遍认灾荒现已什问
题年十年会知道什灾荒[1]导致中央
方救灾委员会普遍撤销医疗卫生机构四合全民炼钢办矿领导分
部门牵头配合处停滞状态 然 确 立 调整巩固充实提高方针
恢复 文化革命乱秩序运行机制形虚设
时期探索形成领导分业务部门牵头部门分工配合应急
理领导运行模式成改革开放突发事件应模式
改革开放模式逐步恢复优化完善首 先 文化
革命破坏机构逐步恢复例1978年设立中央爱国卫生运动委员会
1979年设立国务院抗旱领导组时业务部门牵头部门分
工配合运行模式逐步恢复次着突发事件种类越越分牵
230 a 险夤害羞机碍免第七辑作部制应急理部：历史渊源关键议题 231
头配合应急理模式扩展更领域例然灾害领域1989年成立
中国国际减灾十年委员会副总理田纪云1991年设立全国救灾工
作领导组副总理田纪云组长社会安全领域1991年成立中央社会治
安综合治理委员会政治局常委乔石着安全形势日益严
峻1999年 12月 3 0 日成立国家贸委煤矿安全监察局2001年 2 月改
国家安全生产监督理局（煤矿安全监察局）机构基遵循分
牵头配合运行模式
2003年起国 进 案三制核心应急理综合建设阶段
案三制分牵头配合应急理模式制度化法制化没
太创新
首先时期国继续新增领域延续模式突出表现
2005年中国国际减灾委员会改名国家减灾委员会成然灾害领域
综合协调领导机构日常办事机构设民政部救灾司2006年设立国家森
林防火指挥部办事机构国家林业局负责2003年成立国务院安全生产
委员会统筹领导全国安全生产工作年国家安全生产监督理局成国务
院直属机构2005年升格总局2003年设立防治非典指挥部（2008年
撤销）2004年设立国务院血吸虫病防治工作领导组（2008年撤销）全
国防治艾滋病委员会全国防控高致病性禽流感指挥部（2008年撤销）
2007年设立国务院产品质量食品安全领导组（2008年撤销）2010年
设立国务院食品安全委员会2003年中央建立处理信访突出问题群体
性事件联席会议制度2011年 9 月中央社会治安综合治理委员会改名中
央社会理综合治理委员会2014年恢复原名年成立中央国家安全委
员会种模式然分 + 牵 头 + 配合 延伸
次案三制没根突破分牵头配合定格局
进行优化提炼第应急理预案总体预案专项预案部门预案
方预案企事业单位预案重活动预案构成原先部门导色彩仅
没弱化反通专项预案部门预案方预案等强化第二统
领导综合协调分类理分级负责属理应急理体制更体制层面确认种模式统领导类类突发事件中
体现应急办级较低权威够法进行综合协调 应
急指挥部应急办代应急指挥部实分领导托议事协调
机构突发事件发生启改组分类理质分牵头第
三 预防准备监测预警处置救援恢复重建等应急理机制遵循部门
惯例部门间托分领导背议事协调机构进行协调第四
突发事件应法法具体突发事件应提供详细指导相关部
门求助专门法律专门法律属事法反映应急理行业
理分散治理传统[2]
正国应急理碎片化日益严重应急理部诞生
背景应急理部部门分散应急理模式带变化？
什积极意义？
232 a 险夤害羞机碍免第七辑
二应急理部积极意义
(）减少职责交叉提高突发事件应效率
官僚组织中部门盘缺乏沟通协调情况
部门保护盘通常合作时候保留实力者牺牲整体利益
突时候相互侵犯形成盘争夺战[3]官僚体制部门利益争
碎片化成[4]结果职部门面社会问题时
政缺乏相互协调沟通合作政府整体政策目标法利达
成[5]改革前应急理正样局面国家安全生产监督理
总局国务院办公厅公 安 部 （消防理）民 政 部 （救灾）国土资源部
(质灾害防治）水 利 部 （水旱灾害防治）农 业 部 （草原防火）国家林
业 局 （森林防火）中国震局（震灾应急救援）国家防汛抗旱总指挥部
国家减灾委员会国务院抗震救灾指挥部国家森林防火指挥部职责整合
起组建统权威高效应急理部利整合分散13部门中作部制应急理部：历史渊源关键议题 233
应急资源应急力量形成统职领域实现部门协流程优化
标准统[6]减少机构数量职责交叉缓解权责分散部门位义
降低沟通协调成提高应急理集中统程度提高突发事件应效
率
(二）完善应急理体制机制加快应急理体系转型升级步伐
首先应急理体制中统领导综合协调潜释放提升
传统应急理模式统领导仅单灾种范围实现
灾种间独立隔绝国家层面少15领导协调机构分
门类应相关突发事件次改革然灾害领域4 机构应急办
整合起完善统领导落实综合协调
次应急理运行机制会继续完善优化传统应急理模式
风险理预防准备监测预警应急处置恢复重建程度存相
互隔绝衔接畅问题然灾害安全生产应急整合进部门
述问题会定程度缓解第相关领域风险减缓工程会统建
设 应急预案规划会通盘考虑危险源危险区域日常安全理风
险评估等应急理整合起形成基风险灾害危机演化机理
预案识评估处置局面公安消防武警森林安全生产等
应急救援队伍改造综合性常备应急骨干力量应急救援队伍分灾种分部
门分系统设置培训演练弊端定程度纠正知识普应急
演练脱节应急物资分属部门弊端缓解第二然灾害
安全生产领域监测预警资源重复布置留空白信息享预警公
众反应衔接问题应急理部统筹缓解第三应急处
置机制完善包括提高专业救援力量突击救援力量辅助
救援力量协作力提高国家应特重灾害指挥力建立灾情报
告系统统发布灾情缓解部门信息标准统延缓救援困境
统调度物资统灾害救助体系第四传统时领导组负责恢
复重建工作交应急理部统负责效率品质会提升总应急理部成立国应急理史次重改革必完善国
应急理体制机制加快应急理体系综合化专业化道路转型升级步伐
三应急理部运行关键
部门体制应急理部畅运行呢？笔者认涉
方面
(）厘清部部门应急理部门边界
部制总边界否需设立部门国务部
[7]次应急理部整合然灾害领域安全生产领域应急理
职前分工细协调边界窄否定扩展组织横分工边
界 没否定分工需需事灾难应急职纳入呢？需
需卫生应急社会安全甚国家安全职纳进呢？纳入应急理部
水旱质森林草原震工矿商贸等安全事应急职确立
边界？前者指应急理部行部门边界问题者指应
急理部部属性突发事件应边界问题果解决应急理
部难找准定位真正发挥应功
前述部制总边界目前情况类型突
发事件全部纳入应急理部行做法先整合现类型运行利
扩展边界贝尔特莱斯发现组织规模增导致工作分工增加会加
组织水垂直方复杂性[8]应急理部成立部组成部门规
章制度员编制工作务层级关系等会更趋复杂部部门需
横进行交叉协调前隶属部门安全监民
政公女消防质灾害水旱灾害森林早原震等部门说
工作目标议程安排工作氛围等相种协调务难度十分
艰巨现阶段应急理部重点应加强部协调非扩展边界
外汤普森认组织总嵌更行动系统中某构成部分必
234 a 险夤害羞机碍免第七辑作部制应急理部：历史渊源关键议题 235
然会属组织组织存相互赖情况组织受
制组织[9]应急理部说组织交通运输部生态环境
部卫生健康委员会农业农村部中央政法委公安部果应急理部
协调边界扩展部门果协调应维持现状
(二）重塑权力结构实现部机构深度融合
应急理部部首先明确安全生产监督理权国务院办公
厅应急理综合协调权公安消防理权民政救灾权国土资源质灾害
防治权水旱灾害防治权草原防火权森林防火权震灾应急救援权
国家防汛抗旱总指挥部国家减灾委员会国务院抗震救灾指挥部国家
森林防火指挥部权力分清轻重次根综合应急理求
重新进行排序形成新隶属关系基础明确职责完善应急
理部宏观结构次重新配置述十三部门职责设机构
理部权力关系应急理机制畅运行提供基础宏观结构
构造具体权力划分实质重新划分权力划分两种思路
原分散部门相关机构整体划进应急理部部机构职责
做调整维持原状二相关权力重新乱应急理规律
求重新划分组合实践表明前种模式改变部门隶属关系
没改变部运行模式真正起合类项整合相相似职
作问题部门转移部门部符合部制初衷
质真正整合部门权力必须采第二种思路变行业理单
部门理功理
十九届三中全会提出国家机构改革坚持优化协高效原
实际指出机构深度融合具体求目标优化指机构职优
化 总体求科学合理权责致坚持类事项原部门统
筹件事情原部门负责避免政出门责明推倭扯
皮协指相关机构间配合联动总体求统分次
高效指体制机制运行效率效总体求履职位流程畅充满活力优化协高效三者间相互联系相互促进统优化
包含着协协必须建立优化基础优化协终目
高效做优化协真正实现高效[1°]应急理部深
度融合外三点
1优化机构权责
处理高层议事协调领导机构日常办事机构应急理部
关系机构包括国家防汛抗旱总指挥部国家减灾委员会国务院抗震
救灾指挥部国家森林防火指挥部国务院安全生产委员会改革方案提
出应急理部承担国家应特重灾害指挥部工作实际指出
高层议事协调机构走——转化特重然灾害安全生产类突发
事件领导机构相关副部长分具体工作部业务司局负责
二优化13部门综合理部门专业理部门辅助部门
综合理部门办公厅政策法规规划发展综合协调财务审计
事教育宣传国际合作专业理部门目前两类震煤矿部门
设统计调度监测预警防御应急救援机构二根突发事件领域
划分出非煤矿山石油危险化学品烟花爆竹职业安全公安消防
民政救灾质灾害防治草原防火森林防火武警森林震救灾水
旱灾害防治机构辅助部门专家咨询委员会装备技术中心技术标
准委员会直属机关委校离退休理部门政治督察勤物资信
息中心等机构中综合理部门辅助理部门通事项名称整
合业务整合功整合进行优化较难优化专业理部门然两
种表现形式应某类型突发事件设种优化思路根
风险理预防准备监测预警救援处置思路设置领域事件相关
应机构整合进种优化思路根突发事件种类设置种类
包括风险理预防准备监测预警救援处置机构前种思路优点
机构数量精简真正实现跨域复合应缺点实行难度难真正
融合性质突发事件种思路优点较少改变现格局运行阻
力部门更容易转变角色进入状态缺点法实现真正整合
236 a 险夤害羞机碍免第七辑作部制应急理部：历史渊源关键议题 237
文认想实现真正优化整合应该采第种思路续吸纳
类型突发事件预留空间积累验
三优化政府机构事业单位关系应急理部整合13
部门中数属政府机构相关员拥公务员身份享受公务员
遇事业单位相关员拥事业身份享受事业员
遇通常事业单位技术性辅助性工作结果没质差
公务员性质事业单位性质应急理部缺
部分维护民生命财产安全公安全社会稳定服务
意义部门性质关键关键消化分散部门中员
调动两类机构积极性更履行应急理职履职责
2实现部协
协根职责轻重明确应急理部部部门次关系实现
部门协调联动避免走道出招13部门业务联系
协验真正形成合力需时间时部机构设置员配备领
导关重相关改革成功验设机构换血实现中
中成家配备设机构领导时重新洗牌旧貌
换新颜淡化旧部门色彩力强品2 衡技术高超空降
填补职位空缺成功做法部结构未实现整合部门仅
属机构兵动基原班马领导安排事免未做
交叉职旧部门领导法碗水端20111应急理部应避免
样教训议事协调机构综合理部门专业理部门辅助理部
门事业单位间实现员岗位轮换交叉职选部门领导量避免
某旧部门领导偏倚发生嫌隙形成离心力外助核心战略
结果战略顾客战略控制战略文化战略实现效协核心战略紧扣
部门核心职拓展核心业务提高核心力凝聚机构凝聚
心结果战略通达结果更加关注结果程引导部门
追求结果努力实现高效协顾客战略应急理救助
服务象作顾客围绕顾客需求设置目标开展行动切顾客否答应否满意工作高追求控制战略指实现效协助
薪酬遇晋升考核纪律奖惩统事项标准流程驱部门着
目标前进文化战略指消原组织文化影响重新构建新组织文
化消弭面心瓦解非正式派系团体通 互联网+ 等技术
手段先进应急理念新组织文化成部门协催化剂黏合剂
3高效运转
优化协终目应急理部成立初衷高效建立优
化协基础前述优化协举措实现应急理部高效运转
前提外应急理部应该注重方面实现运转高效简化中
间层次减少理层级目前常见层次部司局处科室果加
国家层次五级非采军事化理手段否五层次难做快
速应监测预警处置救援机构恰恰需快速行动先两
类机构中探索扁化理二加强应急理部运行流程建设高效基
础流程畅科学完备流程够保障工作高效开展里流程包
括宏观层面预防准备监测预警处置救援恢复重建间衔接微
观层面四种流程部衔接例监测预警包括监测信息传递研判
决策预警五环节处置救援包括先期处置快速评估信息报告决策
指挥信息动员危机沟通六环节环节包括干具体操作步骤
具体操作流程间科学衔接实现运行标准化直接关系着应急理
效率三助数互联网工智等新兴技术实现网运行公
开透明前政务服务系统正推行体化网通办破信息孤岛
信息烟囱实现部门信息享数互连互通提高理办事效率应
急理部助契机首先整合原运行台统身份认证系统
构 建 部统网全通理信息台属部门省区市统
接入该台然实现应急理名称事项标准流程求等统
信息台公布确保现系统该台稳接四促进日常运行
网络化减少文字报表政务信息均台录入呈现相关领导
台批阅公文传达命令信息台成应急理部政务理利器
238 a 险夤害羞机碍免第七辑作部制应急理部：历史渊源关键议题 239
(三）法律保障问题
应急理部成立现行分部门单灾种立法模式弊端快显现出
法律指明相关突发事件发生应没指明
综合理中法律规章衔接配合法律效力国应急
理关法律法规突发事件应法类单行法律行政法规
方性法规规章中应急理部涉单行法律防震减灾法水法
防沙治沙法森林法建筑法消防法水污染防治法安全生产法特种
设备安全法等行政法规方性法规规章更法律法规中关应
急理规定否适应应急理部成立否适应新时代应急理工作
需认真思考十九届三中全会指出国家机构改革坚持全面
法治国原法治国前提法应加快清理应急理
法律法规规章政策根统权威高效求真正实现法规融合衔接
应急理部优化协高效提供科学法治保障
四结语
应急理部成立标志着国应急理工作进新时代新时代
新气象新作助应急理部成立促国应急理更加注
重风险理预防更加注重综合应确保改革符合民众期盼符合定
目标时期理界实务界关注重点文总结新中国成立
孕育应急理实践中部制改革传统初步分析次改革成败
否关键次改革局限继续深研究
参考文献
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版 社 1 9 5 8 代 序 1
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New Reform Agenda 〇 M ] London ： Palgrave Press 2002 ： 3 2 3 3
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0316
[ 7 ] 周 志 忍 ％部 制 & 难 承 受 重 [J] 理 参 考 2 0 0 8 （5) 63 65
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版 社 2 0 0 7 7 7
[ 1 0 ] 王 晓 晖 坚持优化协高效推进国家机构改革[N] 民日报 2018 03 19
[ 1 1 ] 马 亮 国务院机构改革部门合实现 舟 济 [ E B O L ] 澎湃新
闻 2 0 1 8 年 3 月 2 3 日详 见 https www thepaper cnnewsDetail _ forward _
2020525 2018 04 16
TheSuper — department Reform of Ministry
of Emergency Management
—Historical Origins and Ke( Issues
Lei Shangqing
A b stra c t Establishing the ministry of emergency management is atypical
super — department reform which has in fact sprouted from the model of
Division of leadership + Leading by Functional units + Coordination by other
departments since the founding of the People ’ s Republic of China These
reforms will help reduce the overlap of duties improve the efficiency of emergency
response optimize the current emergency management system and promote the
transformation and upgrading of emergency management The success of the作部制应急理部：历史渊源关键议题 241
reformHowever depends on clearing the boundaries of different internal agencies
and other related departmentsreshaping the power structure and improving legal
basis
K eyw ords ： Ministry of Emergency Management Super — department
Reform Department Integration
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关
雷 尚 清
摘 ：成立应急理部典型部制改革种改革事实萌芽
新中国成立形成领导分+ 业务部门牵头n 部门配
合模式助减少职责交叉提高突发事件应效率优化现
行应急理体系推动应急理转型升级厘清部机构
相关部门边界重塑权力结构实现优化协高效运行
完善法律保障改革成功否关键
关键词：应急理部部制改革部门整合
2018年 3 月 1 3 日十三届全国次会议第四次全会公布国务院机
构改革方案决定组建应急理部作国务院组成部门国应急
文系教育部文社科基金青年项目 决策证邻避设施社会稳定风险防范研究 （项目
编号：15YJC630052) 四川省社科规划基项目 重决策事项社会稳定风险评估制度研
究 （项目编号：S C 1 6 E 0 2 9 )阶段性成果
博士四川学 理学院讲师四川省哲学社会科学重点研究基社会发展
社会风险控制研究中心 兼职研究员研究方风险治理公政策作部制应急理部：历史渊源关键议题 229
理改革里程碑式事件次改革然灾害工矿商贸行业安全生产
应急理职整合起实现类事项部门统筹件事情
部门负责方面迈进步属典型部制改革
部制改革中国陌生十七报告提出加机构整合力
度 探索实行职机统部门体制健全部门间协调配合机制
2008年2013年 国务院进行部制改革次组建应急理
部实际十七提出部制改革应急理领域延续理效率
角度部制相高效部门设置应急理部组建必
提高应急理应效率提升突发事件应力水2 国进行
应急理部制改革？次组建应急理部国应急理体系
底影响？未应急理部应利运行实现改革目？
问题需进步探讨
应急理部制萌芽
新中国成立国应急理实行分灾种单部门应做法
领域事件发频发成立专门机构进行应果需部门
应成立议事协调机构进行协调领导种模式直持续次应急
理部成立质高层议事协调机构真正部制
结构紧凑实体机构定期召开会议解决部门间协调难题重
问题时性松散型组织形态成员单位2 常然运行 理
独立事财政决策执行资源调配监督理权文总结
领导分+ 业务部门牵头+ 部门配合某领导分某类某
类突发事件应相应业务职部门牵头负责起作部
门根身职责参配合应突发事件领导分国政府采
分工负责领导体制手负总责外副职分干领域突
发事件应分领导分领导般托相关组织次合应急
理部国家减灾委国家防汛抗旱总指挥部国务院抗震救灾总指挥部国家森林防火指挥部样组织分领导通担机构
指挥长部业务部门设置办事机构进行统领导综合协调业务
部门牵头指相关突发事件直接应业务职部门类事件应中
起作前述分领导托议事协调机构该部门设立日常办公机
构配合指突发事件难牵头业务部门单独应需相关
部门配合部门根职分工分领导托议事协调
机构统筹协调履行相关职实际正种领导议事协调机构
进行整合传统构成应急理部制雏形
首先改革开放前探索形成模式新中国成立初期应洪水
旱灾传染病等事件政务院副总理董必武作召集托中央防疫
委 员 会 （1949年10月 2 7 日成立）中央救灾委员会（1950年 2 月 2 7 日成
立）中央防汛总指挥部（ 1950年 6 月 3 日成立）中央生产防旱办公室
(1952年 2 月 1 3 日成立）领导卫生防疫救灾防汛抗旱工作具体业
务卫生部务部水利部农业部负责部门参配合针瓦斯
爆炸药厂爆炸等事周恩总理亲召集燃料工业部劳动部重工
业部轻工业部等参初步奠定安全生产领域领导格局着社会
义改造利完成国进入社会义时期分 + 牵头 n 配合 应模
式发生变化普遍认灾荒现已什问
题年十年会知道什灾荒[1]导致中央
方救灾委员会普遍撤销医疗卫生机构四合全民炼钢办矿领导分
部门牵头配合处停滞状态 然 确 立 调整巩固充实提高方针
恢复 文化革命乱秩序运行机制形虚设
时期探索形成领导分业务部门牵头部门分工配合应急
理领导运行模式成改革开放突发事件应模式
改革开放模式逐步恢复优化完善首 先 文化
革命破坏机构逐步恢复例1978年设立中央爱国卫生运动委员会
1979年设立国务院抗旱领导组时业务部门牵头部门分
工配合运行模式逐步恢复次着突发事件种类越越分牵
230 a 险夤害羞机碍免第七辑作部制应急理部：历史渊源关键议题 231
头配合应急理模式扩展更领域例然灾害领域1989年成立
中国国际减灾十年委员会副总理田纪云1991年设立全国救灾工
作领导组副总理田纪云组长社会安全领域1991年成立中央社会治
安综合治理委员会政治局常委乔石着安全形势日益严
峻1999年 12月 3 0 日成立国家贸委煤矿安全监察局2001年 2 月改
国家安全生产监督理局（煤矿安全监察局）机构基遵循分
牵头配合运行模式
2003年起国 进 案三制核心应急理综合建设阶段
案三制分牵头配合应急理模式制度化法制化没
太创新
首先时期国继续新增领域延续模式突出表现
2005年中国国际减灾委员会改名国家减灾委员会成然灾害领域
综合协调领导机构日常办事机构设民政部救灾司2006年设立国家森
林防火指挥部办事机构国家林业局负责2003年成立国务院安全生产
委员会统筹领导全国安全生产工作年国家安全生产监督理局成国务
院直属机构2005年升格总局2003年设立防治非典指挥部（2008年
撤销）2004年设立国务院血吸虫病防治工作领导组（2008年撤销）全
国防治艾滋病委员会全国防控高致病性禽流感指挥部（2008年撤销）
2007年设立国务院产品质量食品安全领导组（2008年撤销）2010年
设立国务院食品安全委员会2003年中央建立处理信访突出问题群体
性事件联席会议制度2011年 9 月中央社会治安综合治理委员会改名中
央社会理综合治理委员会2014年恢复原名年成立中央国家安全委
员会种模式然分 + 牵 头 + 配合 延伸
次案三制没根突破分牵头配合定格局
进行优化提炼第应急理预案总体预案专项预案部门预案
方预案企事业单位预案重活动预案构成原先部门导色彩仅
没弱化反通专项预案部门预案方预案等强化第二统
领导综合协调分类理分级负责属理应急理体制更体制层面确认种模式统领导类类突发事件中
体现应急办级较低权威够法进行综合协调 应
急指挥部应急办代应急指挥部实分领导托议事协调
机构突发事件发生启改组分类理质分牵头第
三 预防准备监测预警处置救援恢复重建等应急理机制遵循部门
惯例部门间托分领导背议事协调机构进行协调第四
突发事件应法法具体突发事件应提供详细指导相关部
门求助专门法律专门法律属事法反映应急理行业
理分散治理传统[2]
正国应急理碎片化日益严重应急理部诞生
背景应急理部部门分散应急理模式带变化？
什积极意义？
232 a 险夤害羞机碍免第七辑
二应急理部积极意义
(）减少职责交叉提高突发事件应效率
官僚组织中部门盘缺乏沟通协调情况
部门保护盘通常合作时候保留实力者牺牲整体利益
突时候相互侵犯形成盘争夺战[3]官僚体制部门利益争
碎片化成[4]结果职部门面社会问题时
政缺乏相互协调沟通合作政府整体政策目标法利达
成[5]改革前应急理正样局面国家安全生产监督理
总局国务院办公厅公 安 部 （消防理）民 政 部 （救灾）国土资源部
(质灾害防治）水 利 部 （水旱灾害防治）农 业 部 （草原防火）国家林
业 局 （森林防火）中国震局（震灾应急救援）国家防汛抗旱总指挥部
国家减灾委员会国务院抗震救灾指挥部国家森林防火指挥部职责整合
起组建统权威高效应急理部利整合分散13部门中作部制应急理部：历史渊源关键议题 233
应急资源应急力量形成统职领域实现部门协流程优化
标准统[6]减少机构数量职责交叉缓解权责分散部门位义
降低沟通协调成提高应急理集中统程度提高突发事件应效
率
(二）完善应急理体制机制加快应急理体系转型升级步伐
首先应急理体制中统领导综合协调潜释放提升
传统应急理模式统领导仅单灾种范围实现
灾种间独立隔绝国家层面少15领导协调机构分
门类应相关突发事件次改革然灾害领域4 机构应急办
整合起完善统领导落实综合协调
次应急理运行机制会继续完善优化传统应急理模式
风险理预防准备监测预警应急处置恢复重建程度存相
互隔绝衔接畅问题然灾害安全生产应急整合进部门
述问题会定程度缓解第相关领域风险减缓工程会统建
设 应急预案规划会通盘考虑危险源危险区域日常安全理风
险评估等应急理整合起形成基风险灾害危机演化机理
预案识评估处置局面公安消防武警森林安全生产等
应急救援队伍改造综合性常备应急骨干力量应急救援队伍分灾种分部
门分系统设置培训演练弊端定程度纠正知识普应急
演练脱节应急物资分属部门弊端缓解第二然灾害
安全生产领域监测预警资源重复布置留空白信息享预警公
众反应衔接问题应急理部统筹缓解第三应急处
置机制完善包括提高专业救援力量突击救援力量辅助
救援力量协作力提高国家应特重灾害指挥力建立灾情报
告系统统发布灾情缓解部门信息标准统延缓救援困境
统调度物资统灾害救助体系第四传统时领导组负责恢
复重建工作交应急理部统负责效率品质会提升总应急理部成立国应急理史次重改革必完善国
应急理体制机制加快应急理体系综合化专业化道路转型升级步伐
三应急理部运行关键
部门体制应急理部畅运行呢？笔者认涉
方面
(）厘清部部门应急理部门边界
部制总边界否需设立部门国务部
[7]次应急理部整合然灾害领域安全生产领域应急理
职前分工细协调边界窄否定扩展组织横分工边
界 没否定分工需需事灾难应急职纳入呢？需
需卫生应急社会安全甚国家安全职纳进呢？纳入应急理部
水旱质森林草原震工矿商贸等安全事应急职确立
边界？前者指应急理部行部门边界问题者指应
急理部部属性突发事件应边界问题果解决应急理
部难找准定位真正发挥应功
前述部制总边界目前情况类型突
发事件全部纳入应急理部行做法先整合现类型运行利
扩展边界贝尔特莱斯发现组织规模增导致工作分工增加会加
组织水垂直方复杂性[8]应急理部成立部组成部门规
章制度员编制工作务层级关系等会更趋复杂部部门需
横进行交叉协调前隶属部门安全监民
政公女消防质灾害水旱灾害森林早原震等部门说
工作目标议程安排工作氛围等相种协调务难度十分
艰巨现阶段应急理部重点应加强部协调非扩展边界
外汤普森认组织总嵌更行动系统中某构成部分必
234 a 险夤害羞机碍免第七辑作部制应急理部：历史渊源关键议题 235
然会属组织组织存相互赖情况组织受
制组织[9]应急理部说组织交通运输部生态环境
部卫生健康委员会农业农村部中央政法委公安部果应急理部
协调边界扩展部门果协调应维持现状
(二）重塑权力结构实现部机构深度融合
应急理部部首先明确安全生产监督理权国务院办公
厅应急理综合协调权公安消防理权民政救灾权国土资源质灾害
防治权水旱灾害防治权草原防火权森林防火权震灾应急救援权
国家防汛抗旱总指挥部国家减灾委员会国务院抗震救灾指挥部国家
森林防火指挥部权力分清轻重次根综合应急理求
重新进行排序形成新隶属关系基础明确职责完善应急
理部宏观结构次重新配置述十三部门职责设机构
理部权力关系应急理机制畅运行提供基础宏观结构
构造具体权力划分实质重新划分权力划分两种思路
原分散部门相关机构整体划进应急理部部机构职责
做调整维持原状二相关权力重新乱应急理规律
求重新划分组合实践表明前种模式改变部门隶属关系
没改变部运行模式真正起合类项整合相相似职
作问题部门转移部门部符合部制初衷
质真正整合部门权力必须采第二种思路变行业理单
部门理功理
十九届三中全会提出国家机构改革坚持优化协高效原
实际指出机构深度融合具体求目标优化指机构职优
化 总体求科学合理权责致坚持类事项原部门统
筹件事情原部门负责避免政出门责明推倭扯
皮协指相关机构间配合联动总体求统分次
高效指体制机制运行效率效总体求履职位流程畅充满活力优化协高效三者间相互联系相互促进统优化
包含着协协必须建立优化基础优化协终目
高效做优化协真正实现高效[1°]应急理部深
度融合外三点
1优化机构权责
处理高层议事协调领导机构日常办事机构应急理部
关系机构包括国家防汛抗旱总指挥部国家减灾委员会国务院抗震
救灾指挥部国家森林防火指挥部国务院安全生产委员会改革方案提
出应急理部承担国家应特重灾害指挥部工作实际指出
高层议事协调机构走——转化特重然灾害安全生产类突发
事件领导机构相关副部长分具体工作部业务司局负责
二优化13部门综合理部门专业理部门辅助部门
综合理部门办公厅政策法规规划发展综合协调财务审计
事教育宣传国际合作专业理部门目前两类震煤矿部门
设统计调度监测预警防御应急救援机构二根突发事件领域
划分出非煤矿山石油危险化学品烟花爆竹职业安全公安消防
民政救灾质灾害防治草原防火森林防火武警森林震救灾水
旱灾害防治机构辅助部门专家咨询委员会装备技术中心技术标
准委员会直属机关委校离退休理部门政治督察勤物资信
息中心等机构中综合理部门辅助理部门通事项名称整
合业务整合功整合进行优化较难优化专业理部门然两
种表现形式应某类型突发事件设种优化思路根
风险理预防准备监测预警救援处置思路设置领域事件相关
应机构整合进种优化思路根突发事件种类设置种类
包括风险理预防准备监测预警救援处置机构前种思路优点
机构数量精简真正实现跨域复合应缺点实行难度难真正
融合性质突发事件种思路优点较少改变现格局运行阻
力部门更容易转变角色进入状态缺点法实现真正整合
236 a 险夤害羞机碍免第七辑作部制应急理部：历史渊源关键议题 237
文认想实现真正优化整合应该采第种思路续吸纳
类型突发事件预留空间积累验
三优化政府机构事业单位关系应急理部整合13
部门中数属政府机构相关员拥公务员身份享受公务员
遇事业单位相关员拥事业身份享受事业员
遇通常事业单位技术性辅助性工作结果没质差
公务员性质事业单位性质应急理部缺
部分维护民生命财产安全公安全社会稳定服务
意义部门性质关键关键消化分散部门中员
调动两类机构积极性更履行应急理职履职责
2实现部协
协根职责轻重明确应急理部部部门次关系实现
部门协调联动避免走道出招13部门业务联系
协验真正形成合力需时间时部机构设置员配备领
导关重相关改革成功验设机构换血实现中
中成家配备设机构领导时重新洗牌旧貌
换新颜淡化旧部门色彩力强品2 衡技术高超空降
填补职位空缺成功做法部结构未实现整合部门仅
属机构兵动基原班马领导安排事免未做
交叉职旧部门领导法碗水端20111应急理部应避免
样教训议事协调机构综合理部门专业理部门辅助理部
门事业单位间实现员岗位轮换交叉职选部门领导量避免
某旧部门领导偏倚发生嫌隙形成离心力外助核心战略
结果战略顾客战略控制战略文化战略实现效协核心战略紧扣
部门核心职拓展核心业务提高核心力凝聚机构凝聚
心结果战略通达结果更加关注结果程引导部门
追求结果努力实现高效协顾客战略应急理救助
服务象作顾客围绕顾客需求设置目标开展行动切顾客否答应否满意工作高追求控制战略指实现效协助
薪酬遇晋升考核纪律奖惩统事项标准流程驱部门着
目标前进文化战略指消原组织文化影响重新构建新组织文
化消弭面心瓦解非正式派系团体通 互联网+ 等技术
手段先进应急理念新组织文化成部门协催化剂黏合剂
3高效运转
优化协终目应急理部成立初衷高效建立优
化协基础前述优化协举措实现应急理部高效运转
前提外应急理部应该注重方面实现运转高效简化中
间层次减少理层级目前常见层次部司局处科室果加
国家层次五级非采军事化理手段否五层次难做快
速应监测预警处置救援机构恰恰需快速行动先两
类机构中探索扁化理二加强应急理部运行流程建设高效基
础流程畅科学完备流程够保障工作高效开展里流程包
括宏观层面预防准备监测预警处置救援恢复重建间衔接微
观层面四种流程部衔接例监测预警包括监测信息传递研判
决策预警五环节处置救援包括先期处置快速评估信息报告决策
指挥信息动员危机沟通六环节环节包括干具体操作步骤
具体操作流程间科学衔接实现运行标准化直接关系着应急理
效率三助数互联网工智等新兴技术实现网运行公
开透明前政务服务系统正推行体化网通办破信息孤岛
信息烟囱实现部门信息享数互连互通提高理办事效率应
急理部助契机首先整合原运行台统身份认证系统
构 建 部统网全通理信息台属部门省区市统
接入该台然实现应急理名称事项标准流程求等统
信息台公布确保现系统该台稳接四促进日常运行
网络化减少文字报表政务信息均台录入呈现相关领导
台批阅公文传达命令信息台成应急理部政务理利器
238 a 险夤害羞机碍免第七辑作部制应急理部：历史渊源关键议题 239
(三）法律保障问题
应急理部成立现行分部门单灾种立法模式弊端快显现出
法律指明相关突发事件发生应没指明
综合理中法律规章衔接配合法律效力国应急
理关法律法规突发事件应法类单行法律行政法规
方性法规规章中应急理部涉单行法律防震减灾法水法
防沙治沙法森林法建筑法消防法水污染防治法安全生产法特种
设备安全法等行政法规方性法规规章更法律法规中关应
急理规定否适应应急理部成立否适应新时代应急理工作
需认真思考十九届三中全会指出国家机构改革坚持全面
法治国原法治国前提法应加快清理应急理
法律法规规章政策根统权威高效求真正实现法规融合衔接
应急理部优化协高效提供科学法治保障
四结语
应急理部成立标志着国应急理工作进新时代新时代
新气象新作助应急理部成立促国应急理更加注
重风险理预防更加注重综合应确保改革符合民众期盼符合定
目标时期理界实务界关注重点文总结新中国成立
孕育应急理实践中部制改革传统初步分析次改革成败
否关键次改革局限继续深研究
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闻 2 0 1 8 年 3 月 2 3 日详 见 https www thepaper cnnewsDetail _ forward _
2020525 2018 04 16
TheSuper — department Reform of Ministry
of Emergency Management
—Historical Origins and Ke( Issues
Lei Shangqing
A b stra c t Establishing the ministry of emergency management is atypical
super — department reform which has in fact sprouted from the model of
Division of leadership + Leading by Functional units + Coordination by other
departments since the founding of the People ’ s Republic of China These
reforms will help reduce the overlap of duties improve the efficiency of emergency
response optimize the current emergency management system and promote the
transformation and upgrading of emergency management The success of the作部制应急理部：历史渊源关键议题 241
reformHowever depends on clearing the boundaries of different internal agencies
and other related departmentsreshaping the power structure and improving legal
basis
K eyw ords ： Ministry of Emergency Management Super — department
Reform Department Integration
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