城乡建设增减挂钩政策实施难题策建议
**县国土资源局
（2014年8月）
年着济社会快速发展加快农村产业化城镇化现代化进程特城镇化发展较快区建设需求越越局部区建设规模已轮规划期建设指标全部完土利程中针建设供需矛盾突出问题国务院关深化改革严格土理决定（国发[2004]28号）中提出鼓励城乡建设理城镇建设增加农村建设减少相挂钩政策十七届三中全会作出中中央关推进农村改革发展干重问题决定进步求加快推进社会义新农村建设力推动城乡统筹发展继续推进土整理复垦开发耕实行先补占跨省区市进行占补衡实行严格节约制度严控制城乡建设总规模规模实施土整治国土资源部出台城乡建设增减挂钩试点理办法城乡建设增减挂钩试点工作进出明确求见城乡建设增减挂钩工作前效利土资源统筹城乡发展缓解建设供需矛盾促进济社会快发展效途径
城乡建设增减挂钩政策涵
城乡建设增减挂钩指土利总体规划干拟整理复垦耕农村建设块（拆旧块）拟城镇建设块（建新块）等面积组成建新拆旧项目区通建新拆旧土整理复垦等措施保证项目区类土面积衡基础终实现增加耕效面积提高耕质量节约集约利建设城乡布局更合理目标
城乡建设整理出耕求全部置换建设周转指标指标整理形成耕前进行土利总体规划求城镇规划发展区域相应增加规划建设预留区时必须规定年限（期）整理复垦出相应面积耕完成已建设周转指标置换已超额完成整理复垦务形成新建设周转指标新指标结转期直接需（中满足新农村居民安置区需剩余建设周转指标特定规划区域**镇建设）未完成整理形成耕置换务相应核减建设周转指标现行规划建设占耕指标完成务确困难缴纳相应费偿调剂异超额完成整理复垦务形成建设周转指标挂钩项目实施体行整理委托专业机构进行整理相关费承担
二县城乡建设增减挂钩政策执行情况
年加快城乡统筹推进城乡体化进程**省民政府先发**省加快县域城镇化发展纲（**政发〔2009〕21号）**省民政府关加快重点镇建设推进全省县域城镇化意见（陕政发〔2009〕52号）文件确定30重点镇作推进全省县域城镇化示范镇重点镇建设需建设重点镇县（市区）建设指标非常限满足重点镇建设需求效解决问题省政府专门召开关会议明确城乡建设增减挂钩项目周转指标解决重点镇建设问题
2006年开始国土资源部全国范围开展城乡建设增减挂钩试点工作**县烟霞镇全省30重点镇省2009年安排9000亩城乡建设增减挂钩周转指标支持烟霞重点镇发展**县民政府项工作高度重视积极完成烟霞镇等3镇城乡建设增减挂钩试点项目实施规划申报工作2011年12月8日取省国土资源厅批复项目已全面启动效解决烟霞镇省级重点镇建设指标问题效解决县城区建设重点建设项目指标严重足2012年县申报城关镇等7乡镇城乡建设增减挂钩试点项目实施规划2013年8月1日取省国土资源厅批复县西张堡镇白村2013年确定**市城乡体化建设试点村时省委省政府省国土资源厅高度重视效缓解**县城区建设指标严重足西张堡镇建设指标供需矛盾唯独通城乡建设增减挂钩瓶颈解决县增减挂钩拆旧区复垦项目分两批：第批增减挂钩拆旧区复垦项目2011年12月8日批准立项项目申请挂钩周转指标1000亩分三年拆旧区复垦净增耕指标拆旧复垦区涉2镇7村现已实施项目村涉昭陵社区**村魏陵村拆旧复垦区动工面积68969亩中净增耕（指标）6505亩项目2012年11月通招标公司公开招标确定施工单位监理单位2012年12月正式开工2013年4月全面竣工完成总投资380万元第二批增减挂钩拆旧区复垦项目2013年8月1日批准立项项目申请挂钩周转指标1000亩分三年拆旧区复垦净增耕指标拆旧复垦区涉5镇15村现已招标准备实施项目涉南坊镇东南村东伍什村**村药王洞社区南扶村昭陵社区山西头村坡李村石潭镇虎沟村烟霞镇高村韩村拆旧复垦区动工面积473178亩中净增耕（指标）473178亩项目12月9日公开招标现开工前项准备工作已绪工程实施
三城乡建设增减挂钩政策实施程中存问题
（）实施城乡建设增减挂钩项配套规划滞增加工程操作难度
规划编制阶段没足够深入调查分析证规划拆旧块难实施问题表现项配套规划严重滞没建立村镇发展建设长期规划缺乏村镇建设长期规划建新区规划数局限村中心村者集中居住中心村者集中居住位置周边土绝部分群众承包现实操作调整补偿难度相拆旧安置块落实难导致拆旧区住户法安置二**县土利总体规划（20062020年）修编早城乡建设增减挂钩规划实施迟土利总体规划制约城乡建设增减挂钩规划实施目前白村新型社区建设程中实施增减挂钩政策时白村现建设规模周边土规划途基农田建新区占基农田需占基农田面积进行补划落实必须逐级报市省部批准修改土利总体规划目前难度非常城乡建设增减挂钩规划土利总体规划法衔接导致城乡建设增减挂钩政策法落实
（2）增减挂钩涵义理解存偏差导致实施工作积极性高
目前实际工作中乡镇村级城乡建设增减挂钩实质涵仅仅表面致分三种：
（1）发展中遇指标困难乡镇没退路国土理断强化没土指标意味着建设项目泡影级考核指标发展成空话解决困难唯出路城乡建设增减挂钩实施工程存逼**味道导致味追求建设指标忽略城乡建设增减挂钩实质意义优化结构增加耕作面积提高耕质量
（2）村级济力量薄弱实施工程力够实施工程方面出壮村级济拆闲置居民点工矿企业村部卫生室等数零星拆复垦破旧房屋空置房赚部分补助弥补村级收益时增加部分耕作面积村里投入收入增加面积方面整治散乱差农村居民点现状助挂钩机遇解决年难处理顽疾考虑整体济建设局济建设留充足发展空间图眼前利益实行种简单意义挂钩达农村村庄复垦聚集效应种附式应付式挂钩工程
（3）实施整工程中忽略国家出台政策初衷优化农村结构提高耕数量质量抛旁挂钩挂钩设立项目区着项目走量满足项目求末倒置谓成果拆少农户房屋新增少耕谈结构资源利优化甚留少社会发展生态环境方面矛盾
（三）增减挂钩实施制度尚完善实施挂钩工程没硬性约束
实践中发现拆迁挂钩补偿没标准外实施挂钩复垦没行操作规城乡挂钩工作般先易难逐步推进重点空置房破旧房屋废弃工矿没统补偿安置标准实施程中意性较区域分散闲置破旧堪容易拆复垦尊重群众意愿强拆拆旧区群众利益保障拆拆项目实施单位够说算形成项目零散单体面积较实施理难度较效益明显
（四）项目实施资金筹措困难安置措施位涉群众利益保障
资金挂钩项目实施中关键环节目前难项目资金落实拆旧区群众补偿整理费安置费建新区占样需补偿安置需笔资金进行垫付实施挂钩工程时难筹措需资金拆旧复垦新增耕般农业投入资金回笼周期较长镇村两级愿意力度推进挂钩工作拆旧建新步位群众利益保障影响整体工作推进
四实施城乡建设增减挂钩政策策建议
（）深入宣传提高认识
实施城乡建设增减挂钩政策贯彻落实十八精神全面推进统筹城乡发展优化布局促进节约集约重举措力宣传挂钩政策营造舆氛围广干部群众知晓理解支持增减挂钩工作增强干群开展挂钩工作紧迫感责感引导群众觉参挂钩工作中
（2）精心组织科学规划
根济社会发展城镇化水状况现行土利总体规划求协调城乡产业布局规划统筹实施居民点基础设施配套农田综合整治产业布局优化调整科学规划稳步推进相关规划衔接挂钩项目规划定注意挂钩专项规划土利总体规划城镇总体规划镇村布局规划产业布局规划重点基础设施建设规划相衔接二拆旧建新块选择合规行拆旧块规划类农民意愿整理难易程度资金预算方面关切实做选块百姓意愿实施规划实施工程实施建新块结合拆迁安置基础设施建设产业发展等方面确定区域位置三科学编制挂钩项目实施方案明确项目实施具体目标方法步骤落实费筹措途径农村居民点迁建方案提出挂钩项目实施总体安排分年度实施计划四积极宣传挂钩政策增强干群开展挂钩工作紧迫感责感引导群众觉参挂钩工作中结合农村宅基清理超标准占居住破旧闲置房屋摸清位置数量进科学规划挂钩规划土利总体规划村镇建设规划济发展规划相衔接增强规划行性操作性确保挂钩取实实效果达节约集约目
（三）加强领导科学理
挂钩工作项系统工程必须政府统领导部门合力推进国家关城乡建设增加挂钩试点理办法求必须坚持政府导部门协作公众参原挂钩工作必须部门升政府层面组织实施时政府挂钩工作作头等事抓达济指标样挂钩列入工作目标考核序列时建立相应考核奖惩检查监督制度制定严格操作程序科学理体系符合农村实际补偿机制
（四）创新机制市场运作
资金保障实施城乡建设增减挂钩项目必须解决瓶颈仅政府投入显然现实引入市场运作方式途径渠道举措筹措资金资金筹措模式：政府导型市场导型村集体型等建议挂钩周转指标实行偿部分指标回报率高商业房产项目土出收益弥补挂钩费时应实行挂钩指标偿制度挂钩指标单位必须缴纳定数额偿费二建立农村建设复垦专项资金专门挂钩复垦整理资金补偿资金源挂钩指标征节省规费耕占税县级留成耕开垦费结余等三加政府财政支持力度结合新农村建设重点工程建设农业综合开发土整理等工作实行资金整合成果享加资金投入支持力度
（五）关注民生保障权益
充分尊重农民意愿保障农民知情权参权建立公众参监督制度项目区选点布局严格执行听证证规定拆迁农民足额补偿妥善安置实行土征收法规予补偿切实维护农民合法权益坚决防止盲目推进切实际拆建农民带济负担
城乡建设增减挂钩政策出台实质占补衡政策延伸项利城乡统筹发展加快新农村建设保护土资源优化结构提高土集约化利程度改善农村济社会面貌效途径实现工业反哺农业城市反哺农村路子系统工程需实施程中断探索创新利国利民政策落实真正体现国家出台政策初衷级政府群众享受项政策带益处
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城乡建设增减挂钩政策实施难题策建议
**县国土资源局
（2014年8月）
年着济社会快速发展加快农村产业化城镇化现代化进程特城镇化发展较快区建设需求越越局部区建设规模已轮规划期建设指标全部完土利程中针建设供需矛盾突出问题国务院关深化改革严格土理决定（国发[2004]28号）中提出鼓励城乡建设理城镇建设增加农村建设减少相挂钩政策十七届三中全会作出中中央关推进农村改革发展干重问题决定进步求加快推进社会义新农村建设力推动城乡统筹发展继续推进土整理复垦开发耕实行先补占跨省区市进行占补衡实行严格节约制度严控制城乡建设总规模规模实施土整治国土资源部出台城乡建设增减挂钩试点理办法城乡建设增减挂钩试点工作进出明确求见城乡建设增减挂钩工作前效利土资源统筹城乡发展缓解建设供需矛盾促进济社会快发展效途径
城乡建设增减挂钩政策涵
城乡建设增减挂钩指土利总体规划干拟整理复垦耕农村建设块（拆旧块）拟城镇建设块（建新块）等面积组成建新拆旧项目区通建新拆旧土整理复垦等措施保证项目区类土面积衡基础终实现增加耕效面积提高耕质量节约集约利建设城乡布局更合理目标
城乡建设整理出耕求全部置换建设周转指标指标整理形成耕前进行土利总体规划求城镇规划发展区域相应增加规划建设预留区时必须规定年限（期）整理复垦出相应面积耕完成已建设周转指标置换已超额完成整理复垦务形成新建设周转指标新指标结转期直接需（中满足新农村居民安置区需剩余建设周转指标特定规划区域**镇建设）未完成整理形成耕置换务相应核减建设周转指标现行规划建设占耕指标完成务确困难缴纳相应费偿调剂异超额完成整理复垦务形成建设周转指标挂钩项目实施体行整理委托专业机构进行整理相关费承担
二县城乡建设增减挂钩政策执行情况
年加快城乡统筹推进城乡体化进程**省民政府先发**省加快县域城镇化发展纲（**政发〔2009〕21号）**省民政府关加快重点镇建设推进全省县域城镇化意见（陕政发〔2009〕52号）文件确定30重点镇作推进全省县域城镇化示范镇重点镇建设需建设重点镇县（市区）建设指标非常限满足重点镇建设需求效解决问题省政府专门召开关会议明确城乡建设增减挂钩项目周转指标解决重点镇建设问题
2006年开始国土资源部全国范围开展城乡建设增减挂钩试点工作**县烟霞镇全省30重点镇省2009年安排9000亩城乡建设增减挂钩周转指标支持烟霞重点镇发展**县民政府项工作高度重视积极完成烟霞镇等3镇城乡建设增减挂钩试点项目实施规划申报工作2011年12月8日取省国土资源厅批复项目已全面启动效解决烟霞镇省级重点镇建设指标问题效解决县城区建设重点建设项目指标严重足2012年县申报城关镇等7乡镇城乡建设增减挂钩试点项目实施规划2013年8月1日取省国土资源厅批复县西张堡镇白村2013年确定**市城乡体化建设试点村时省委省政府省国土资源厅高度重视效缓解**县城区建设指标严重足西张堡镇建设指标供需矛盾唯独通城乡建设增减挂钩瓶颈解决县增减挂钩拆旧区复垦项目分两批：第批增减挂钩拆旧区复垦项目2011年12月8日批准立项项目申请挂钩周转指标1000亩分三年拆旧区复垦净增耕指标拆旧复垦区涉2镇7村现已实施项目村涉昭陵社区**村魏陵村拆旧复垦区动工面积68969亩中净增耕（指标）6505亩项目2012年11月通招标公司公开招标确定施工单位监理单位2012年12月正式开工2013年4月全面竣工完成总投资380万元第二批增减挂钩拆旧区复垦项目2013年8月1日批准立项项目申请挂钩周转指标1000亩分三年拆旧区复垦净增耕指标拆旧复垦区涉5镇15村现已招标准备实施项目涉南坊镇东南村东伍什村**村药王洞社区南扶村昭陵社区山西头村坡李村石潭镇虎沟村烟霞镇高村韩村拆旧复垦区动工面积473178亩中净增耕（指标）473178亩项目12月9日公开招标现开工前项准备工作已绪工程实施
三城乡建设增减挂钩政策实施程中存问题
（）实施城乡建设增减挂钩项配套规划滞增加工程操作难度
规划编制阶段没足够深入调查分析证规划拆旧块难实施问题表现项配套规划严重滞没建立村镇发展建设长期规划缺乏村镇建设长期规划建新区规划数局限村中心村者集中居住中心村者集中居住位置周边土绝部分群众承包现实操作调整补偿难度相拆旧安置块落实难导致拆旧区住户法安置二**县土利总体规划（20062020年）修编早城乡建设增减挂钩规划实施迟土利总体规划制约城乡建设增减挂钩规划实施目前白村新型社区建设程中实施增减挂钩政策时白村现建设规模周边土规划途基农田建新区占基农田需占基农田面积进行补划落实必须逐级报市省部批准修改土利总体规划目前难度非常城乡建设增减挂钩规划土利总体规划法衔接导致城乡建设增减挂钩政策法落实
（2）增减挂钩涵义理解存偏差导致实施工作积极性高
目前实际工作中乡镇村级城乡建设增减挂钩实质涵仅仅表面致分三种：
（1）发展中遇指标困难乡镇没退路国土理断强化没土指标意味着建设项目泡影级考核指标发展成空话解决困难唯出路城乡建设增减挂钩实施工程存逼**味道导致味追求建设指标忽略城乡建设增减挂钩实质意义优化结构增加耕作面积提高耕质量
（2）村级济力量薄弱实施工程力够实施工程方面出壮村级济拆闲置居民点工矿企业村部卫生室等数零星拆复垦破旧房屋空置房赚部分补助弥补村级收益时增加部分耕作面积村里投入收入增加面积方面整治散乱差农村居民点现状助挂钩机遇解决年难处理顽疾考虑整体济建设局济建设留充足发展空间图眼前利益实行种简单意义挂钩达农村村庄复垦聚集效应种附式应付式挂钩工程
（3）实施整工程中忽略国家出台政策初衷优化农村结构提高耕数量质量抛旁挂钩挂钩设立项目区着项目走量满足项目求末倒置谓成果拆少农户房屋新增少耕谈结构资源利优化甚留少社会发展生态环境方面矛盾
（三）增减挂钩实施制度尚完善实施挂钩工程没硬性约束
实践中发现拆迁挂钩补偿没标准外实施挂钩复垦没行操作规城乡挂钩工作般先易难逐步推进重点空置房破旧房屋废弃工矿没统补偿安置标准实施程中意性较区域分散闲置破旧堪容易拆复垦尊重群众意愿强拆拆旧区群众利益保障拆拆项目实施单位够说算形成项目零散单体面积较实施理难度较效益明显
（四）项目实施资金筹措困难安置措施位涉群众利益保障
资金挂钩项目实施中关键环节目前难项目资金落实拆旧区群众补偿整理费安置费建新区占样需补偿安置需笔资金进行垫付实施挂钩工程时难筹措需资金拆旧复垦新增耕般农业投入资金回笼周期较长镇村两级愿意力度推进挂钩工作拆旧建新步位群众利益保障影响整体工作推进
四实施城乡建设增减挂钩政策策建议
（）深入宣传提高认识
实施城乡建设增减挂钩政策贯彻落实十八精神全面推进统筹城乡发展优化布局促进节约集约重举措力宣传挂钩政策营造舆氛围广干部群众知晓理解支持增减挂钩工作增强干群开展挂钩工作紧迫感责感引导群众觉参挂钩工作中
（2）精心组织科学规划
根济社会发展城镇化水状况现行土利总体规划求协调城乡产业布局规划统筹实施居民点基础设施配套农田综合整治产业布局优化调整科学规划稳步推进相关规划衔接挂钩项目规划定注意挂钩专项规划土利总体规划城镇总体规划镇村布局规划产业布局规划重点基础设施建设规划相衔接二拆旧建新块选择合规行拆旧块规划类农民意愿整理难易程度资金预算方面关切实做选块百姓意愿实施规划实施工程实施建新块结合拆迁安置基础设施建设产业发展等方面确定区域位置三科学编制挂钩项目实施方案明确项目实施具体目标方法步骤落实费筹措途径农村居民点迁建方案提出挂钩项目实施总体安排分年度实施计划四积极宣传挂钩政策增强干群开展挂钩工作紧迫感责感引导群众觉参挂钩工作中结合农村宅基清理超标准占居住破旧闲置房屋摸清位置数量进科学规划挂钩规划土利总体规划村镇建设规划济发展规划相衔接增强规划行性操作性确保挂钩取实实效果达节约集约目
（三）加强领导科学理
挂钩工作项系统工程必须政府统领导部门合力推进国家关城乡建设增加挂钩试点理办法求必须坚持政府导部门协作公众参原挂钩工作必须部门升政府层面组织实施时政府挂钩工作作头等事抓达济指标样挂钩列入工作目标考核序列时建立相应考核奖惩检查监督制度制定严格操作程序科学理体系符合农村实际补偿机制
（四）创新机制市场运作
资金保障实施城乡建设增减挂钩项目必须解决瓶颈仅政府投入显然现实引入市场运作方式途径渠道举措筹措资金资金筹措模式：政府导型市场导型村集体型等建议挂钩周转指标实行偿部分指标回报率高商业房产项目土出收益弥补挂钩费时应实行挂钩指标偿制度挂钩指标单位必须缴纳定数额偿费二建立农村建设复垦专项资金专门挂钩复垦整理资金补偿资金源挂钩指标征节省规费耕占税县级留成耕开垦费结余等三加政府财政支持力度结合新农村建设重点工程建设农业综合开发土整理等工作实行资金整合成果享加资金投入支持力度
（五）关注民生保障权益
充分尊重农民意愿保障农民知情权参权建立公众参监督制度项目区选点布局严格执行听证证规定拆迁农民足额补偿妥善安置实行土征收法规予补偿切实维护农民合法权益坚决防止盲目推进切实际拆建农民带济负担
城乡建设增减挂钩政策出台实质占补衡政策延伸项利城乡统筹发展加快新农村建设保护土资源优化结构提高土集约化利程度改善农村济社会面貌效途径实现工业反哺农业城市反哺农村路子系统工程需实施程中断探索创新利国利民政策落实真正体现国家出台政策初衷级政府群众享受项政策带益处
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